一、开展绩效审计，是国内外审计发展的必然趋势
绩效审计是合规性审计的延伸，是伴随经济和民主政治发展，公共支出规模的扩展这一大背景下应运而生的。从世界范围看，绩效审计出现于20世纪40年代中期，以后得到较快发展，90年代一些发达国家完成了传统财务审计向以绩效审计为中心的转变。有数据显示，美国审计总署对联邦政府财务活动的审计不足目前工作量的15%，而绩效审计占政府审计工作量的85%以上，澳大利亚占50%，瑞典和日本则占40%以上，绩效审计已经成为部分国家政府审计的主流。主要原因在于这些发达国家已基本完成大规模基础设施建设，经济管理流程比较规范，法制比较健全并能够得到严格执行，基本不存在真实性和合法性问题，国民对政府管理绩效的呼声很高。对政府及其公益组织的“问责”和公共财政资金的“问效”逐渐成为现代审计发展的主要趋势。最高审计机关国际组织自1971年开始每两三年联合召开一次联席会议，致力于在全球范围内推广绩效审计。许多国家已将绩效审计作为一个独立的审计类型实施。我国自20世纪80年代开始进行了绩效审计的理论研究和试点工作，为当时国有企业提高经济效益，增收节支发挥了积极作用。1991年全国审计工作会议要求：“各级审计机关都要确定一批大中型企业进行经常审计，既要审计财务收支的真实性、合法性，又要逐步向检查有关内部控制制度和经济效益方面延伸，并作出适当的审计评价，推动经济效益的提高”。但当时我国经济还不够发达，加之处于社会的转型期，法律制度尚不健全，财务管理不很规范，因此审计工作的重点是检查资金资源收支的真实及合法。近几年，国家审计机关越来越重视绩效审计，全国审计工作会议对绩效审计工作都明确提出了任务和要求。《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》指出，要“逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确指出，“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”，标志着我国的政府绩效审计进入了全面推进时期。
二、高校开展绩效审计的切入点和着力点
1.建设工程项目绩效审计在我国高校基本建设如火如荼的近十来年，大部分内部审计机构的主要精力放在建设工程的审计上。对建设工程普遍已实行全过程跟踪审计，高校内部审计机构介入了工程事前、事中、事后各环节，从项目的立项、招标、施工、结算、决算等方面审核工程的管理及其造价，大大拓展了以往只关注工程最终造价的竣工结算审计。开展基建工程的绩效审计要求，不仅关注工程的最终造价，即工程本身投入多少，还要关注这些投入值不值得，在确保工程质量的前提下怎样用较少投资完成工程内容；不仅关注项目的施工各阶段，还应对项目的使用效益情况进行跟踪和评价。可见，如果说以往基建工程的竣工结算审计其实质是对施工单位报送的结算资料的复核计算，对竣工结算资料的真实性合法性进行审查，那么在基建工程的审计中开展绩效审计，则要求对工程的整个管理过程、造价等情况进行效益分析和评价。内部审计机构在基建工程全过程跟踪审计的效益评价可从以下几个方面着手：①参与项目立项论证，根据学校现有资源状况、需求和规划情况发表审计意见；②参与设计方案选择，工程设计对工程造价影响巨大。方案选择不仅要关注外观，更要关注其内部设计的合理性和单位造价；③审核招标文件。包括勘察设计、施工、监理、设施设备的采购等招标文件。重点在招标文件特别是工程量清单的合理性和招标文件是否存在明显漏洞；④对工程的变更和增加进行经济性审核和论证，看变更和增加是否必须和较优；⑤竣工结算，对施工单位虚报冒领的予以审减；⑥竣工决算，对整个工程的管理、造价、决算编制等进行综合评价和分析，发表审计意见。
2.财务预算执行绩效审计坚持进度和效益并重的原则，既关注预算执行的进度，也看预算执行的效果。首先应当关注预算执行的整体情况，是否通过预算执行完成了年度工作的目标任务，也就是关注学校资金的整体效益。同时应当分预算部门进行分析和评价，根据各部门的职责任务完成情况，评价部门预算的执行情况及效益。在此基础上应进一步对大额专项资金的支出情况进行效益审核和评价，重点关注是否经过集体决策论证、是否坚持招投标程序、报销签字是否规范、是否达到预期目标等。
3.领导干部经济责任绩效审计新形势下，干部的经济责任不再局限于“合规”的责任，而且还包括“绩效”责任。对干部经济责任审计应充分考虑其岗位职责任务，在此基础上看其怎样合理配置和利用资源履行好岗位职责，完成工作目标任务。一个领导干部如果决策民主、管理规范、注重程序，往往管理水平和效益较高。因此首先着重关注领导干部的经济决策。效益如何，决策是关键。重点关注“三重一大”决策是否民主，决策有无明显失误，是否造成明显的损失和浪费。其次关注经济管理水平，包括管理的规范性、管理流程的科学性和有效性、资金收支的合法性和效益性。还应关注经济行为，特别是招标、采购法规制度的执行情况等方面，是否严格按程序办事，有无规避招标等现象。
4.内部控制绩效审计主要评价组织内部控制制度的合理性、有效性及其业务流程和管理效率。制度不是越多越好、越细越好，好的制度应是少而精又管用，既规范、可操作又不影响工作的效率。高校内部控制审计涵盖高校管理的方方面面，比如人力资源配置绩效、财务资源配置绩效、投资融资绩效、设备等固定资产使用绩效、物资采购绩效等。
三、高校绩效审计的难点和原则
绩效审计对高校内部审计提出了更高的要求，不仅要求审计人员对审计事项进行合规性评价，而且要进行经济性、效率性和效果性评价。由于管理本身的多样性、复杂性，绩效审计是一项要求具有灵活性、想象力和分析技巧的调查评价工作，没有统一的方法和技术。目前各高校审计力量参差不齐，有些还没有设置独立的审计机构，有些高校审计工作范围还比较局限。绩效审计是个新事物，是伴随绩效管理的需要而产生的，由于绩效管理的指标体系还不成熟，尚处于摸索完善之中，绩效审计的指标体系构建也存在诸多困难，绩效审计表现出审计标准的模糊性、长远性、宏观性和间接性的特点，审计评价比较困难。笔者认为，可坚持以下一些原则。
1.定性和定量相结合审计的定量评价主要根据审计采集的数据通过统计、比较、分析等方法进行评价。定量评价具有准确性、客观性特点，能够增强审计评价的说服力和可信度，因此对可以定量评价的项目应尽量多角度、多层次、多指标地评价。但客观上，有些项目无法进行定量评价，只能评价其综合效益，因此针对不同项目，在确定标准的前提下进行定性评价是十分必要的。
2.普遍和个别相结合审计项目可根据部门或资金确定。可以根据资金的流向为主线进行一些合理分类，高校一般分为教学单位、科研单位、教学辅助部门、党政职能部门、后勤部门等，不同使用范围的资金有不同的效益和体现方式，工作性质同类、资金用途相近的可制定一些审计评价指标，在此基础上根据部门工作的不同还应分项目分情况具体项目具体分析，从而制定相应的绩效评价指标。
3.一般性和重要性相结合同一审计项目其经济性、效率性、效果性往往很难同时具备。有些项目经济性好，但效率性和效果性差；有些效果好，但经济性和效率性较差。审计人员应坚持重要性原则，看学校对审计项目更关注哪方面。一般而言，经济性、效率性和效果性都好的项目给与肯定性评价，能得到被审计单位的认可和接受。
4.经济效益和社会效益相结合高校资金来源于纳税人，资金投入应考虑经济效益。但同时高校以培养人才为中心，不以赚钱为目的，更应关注社会效益。绩效审计评价也应以社会效益为主要指标，经济效益应服从于社会效益。
5.短期效益和长期效益相结合有些审计项目短期来看，效益不高，但后期投入少，维护成本低，效益逐步显现，就整个生命周期看效益较好；有些项目短期看效益好，但后期投入大，维护成本高，不可持续。因此审计人员应既立足当前，又放眼长远，尽可能在项目的生命周期中客观公正地予以评价。总之，绩效审计相比合规性审计倾向于运用相对固定的标准不同，它在选择审计对象、审计目标、审计方法和发表审计意见时更具有灵活性，是一种独立的、自由的审查活动。高校应适应论文发表网形势，积极探索、稳步推进、逐步完善，有重点、分步骤地逐步展开，走出一条符合我国高校实际的绩效审计之路。
作者：裴华 何学 黄显官
