［摘要］农村小康谁来建？无论是农业副业化、农民老龄化，还是农村空心化，究其根本皆源于农村人口空心化，即农村生产建设主体和乡村治理主体的缺失与弱化。农村人口空心化的实质是农村人力资本的空心化，大量农村青壮年劳动力的多年持续外流是其直接原因，而其根本成因在于农村人力资本前期投资的不足和当期的严重流失。在我国农业资源环境的硬约束下，加大农村人力资本投资、加强农村专业人才和新型职业农民的培养既是治理农村人口空心化的适宜路径，也是推进我国农村小康建设的关键。
［关键词］农村人口空心化；农村人力资本；新型职业农民；农村小康
［中图分类号］Ｆ３２３．６［文献标识码］Ａ［文章编号］１００３—７４７０（２０１５）—１２—０１００（０５）［作者］郑万军副教授西南政法大学政治与公共管理学院重庆市４０１１２０
一、引言：农村小康谁来建？
党的十八大报告明确提出，２０２０年我国要全面建成小康社会。但众所周知，由于历史和体制的原因，相对城市而言我国农村发展明显处于“短板”态势。显然，我国全面建设小康社会的重点在农村，难点也在农村。可以说，农民不富、农业不稳、农村不强是我国全面建设小康社会必须解决的一大难题。不仅如此，随着农村打工经济的持续发展，大量的农村青壮年劳动力持续外流，当前我国农村普遍出现了农业副业化、劳动力老龄化和农村空心化的问题，并成为“三农”问题的新发展和新表现。无论是农业副业化、劳动力老龄化，还是农村空心化，究其根本皆源于农村人口空心化：农村人口的空心化既直接表现为农村劳动力的老龄化，也直接导致了农业副业化和农村空心化。于此背景下，我们必须正视和思考一个问题：农村小康谁来建？农村人口空心化及其导致的系列次生问题，不仅引发了社会的广泛关注，也引起了诸多媒体和学界的热议。一方面，学者们对农村空心化、空心村问题作了较多有益的探讨。刘彦随等主要从地理学角度分析了农村空心化的类型和演变趋势。〔１〕此外，周祝平、林孟清等从经济学和社会学的视角分析了农村空心化对农村经济社会发展的影响。〔２〕〔３〕另一方面，学者们对农村人力资本的现状和人力资本积累的作用等问题也给予了较多关注。衡霞认为，我国农村人力资本开发目前存在关系寻租致使农村人力资源逃避资本化开发、开发主体单一、开发成本与收益比失衡、开发内容狭窄等缺陷。〔４〕冯继红通过实证研究指出，农村人力资本在农民收入增长中的作用明显，农村劳动力受教育年限和是否接受技术培训以及接受培训的时间长短与农民人均收入存在正相关关系。〔５〕潘锦云等指出，能否完成新农村建设关键在于有没有与新农村建设要求相匹配的农民人力资本，而旧路径依赖对培育新农村建设农民主体形成了锁定效应。〔６〕总体而言，目前为止对农村人口空心化所做的专题研究仍较为少见。基于对我国农村现实困境的强烈关怀和既有研究相对缺乏的考虑，本文拟从人力资本的视角探讨农村人口空心化的表征、实质、成因和治理。通过长期的实地考察和调研，我们发现农村人口空心化主要体现为农村生产建设主体与农村社会治理主体的缺失和弱化，大量农村青壮年劳动力的多年持续流出直接导致了农村人力资本的空心化，而究其根本成因在于农村人力资本前期投资的不足和当期的严重流失。在我国农业资源环境的硬约束下，加大农村人力资本投资、加强农村专业人才和新型职业农民的培养既是治理农村人口空心化的适宜路径，也是推进我国农村小康建设的关键。
二、农村人口空心化的表征：主体缺失与弱化
随着农村家庭联产承包责任制的推行，我国农业生产效率得以显著提高，农村剩余劳动力逐渐释放，而人民公社的解体、户籍管控的渐次松动和经济市场化改革的持续推进则加速了农村剩余劳动力的非农转移。与此同步，我国农村剩余劳动力的流动则经历了一个由先期自发性的盲目流动到后来以政府部门指导和组织为主的相对有序转移的转变过程。不仅如此，实施农村剩余劳动力转移战略，大力发展劳务经济曾一度被一些地方政府（尤其是中西部经济欠发达地区）视为增加农民收入的主要举措。但随着刘易斯拐点的临近，我国的人口红利正逐渐消失。在城市，显著的表现是２００８年以来民工潮正迅速逆转为民工荒。在农村则表现为日益严重的农村人口空心化。从表征上看，当前我国农村人口空心化主要体现为主体缺失与弱化，即农村生产建设主体和农村社会治理主体的缺失与弱化。
１．农村生产建设主体的缺失与弱化
首先，农村人口空心化表现为农业生产主体的缺失和弱化。多年来，由于农村青壮年劳动力的大量持续外流，导致了农业生产主体的严重缺失和弱化。一方面，农业生产人员严重缺乏，在一些农村普遍出现了农田抛荒现象。另一方面，“妇女农业”、“老人农业”基本成为当下我国农业生产的常态。农业生产主体的严重缺失和弱化既影响了农业生产的可持续发展，也在一定程度上直接导致了农业生产的萎缩，同时也影响了我国农作物的种植结构，即要求劳动力投入较多的农作物种植面积不断减少。〔７〕其次，农村人口空心化表现为农村建设主体的缺失和弱化。农村公共物品的提供和公共基础设施的建设，不仅需要广大农民的集体协商筹划，而且也要足够数量的农民进行共同建设。但是，农村人口空心化的出现和发展，却使得农村建设主体也出现严重缺失，无法满足农村正常建设需求。一方面，农村建设主体数量不足，使得大量农村基础建设无法进行集体协商，建设也无法开展。另一方面，农村留守人员多为老人、妇女和小孩，囿于自身的能力和身体素质基本无力承担农村各类公共基本建设的重任，以至于很多地方出现了由城市工程队下乡承包乡村公共基本建设的现象。
２．农村社会治理主体的缺位与弱化
农村的建设和发展，不仅需要充足的自治力量，更需要充满智慧的农村社会治理主体和组织。具体而言，就是要建立成熟的农村“两委”班子。如此，才能保证农村有效的自我管理和科学发展，从而推动农村小康社会建设。但由于农村劳动力的过度转移，使得农村成为“３８６１９９部队”的留守阵地。农村社会治理主体的缺位和弱化，使得农村各种事业的发展都遭遇了极大的挑战，也显示出农村整体自治力量和管理组织的虚化。以农村的村委换届为例，农村劳动力的过度外流使得农村进行村委换届选举的参选选民不足，出现了“谁来选举”的问题，选举程序也遭遇了极大的破坏。同时，大量农村精英人才的外流则导致了“选举谁”的难题，即无法选出素质较高、能力出众的“乡村贤达”来领导农村的建设与发展。
三、农村人口空心化的实质：农村人力资本空心化
农村人口空心化的实质就是农村人力资本空心化。农村人力资本状况在很大程度上决定了农村经济社会发展的未来。相对城市而言，本来就存在农村人力资本存量不足的问题。不仅如此，多年来农村大量青壮年劳动力持续外流，尤其是农村青年精英人才的不断流失，既减少了农村人力资本投资对象，也直接削弱了我国既有农村人力资本质量。
１．农村人力资本存量严重不足
人力资本存量是指经资本投资形成的，凝结于劳动者身上的知识、技能和健康等。因此，除开后天的投资外，是否拥有一定数量身体素质较好的劳动力对于良好人力资本的形成也有着十分重要的影响。一方面，农村人口空心化的持续发展，使得我国农村劳动力明显存量不足，同时农村留守人员的身体素质也普遍偏弱。另一方面，长期以来我国对农村人力资本的投资也明显不足。以教育为例，虽然近年来国家加大了对农村教育的投资，但却因受教育的人口骤减而未能扭转颓势。依据教育年限法对人力资本存量的测算，我们可选取农村在读学生的数量作为观测指标。根据有关数据，农村普通小学在校的学生数量从２００６年的６６４６１４３２人减少为２０１３年的３２１７０４０６人，年均下降９．６６％；农村初中在校学生数从２０１１年的１１６２９８００人下降至２０１３年的８１４５３００人，年均下降１６．３１％；农村普通高中在校学生数从２００６年的２３２０８９８人下降至２０１３年的８１４９０９人，年均下降１３．１４％；农村成人文化技术培训学校注册学生数从２００６年的３８４２３６００人下降至２０１３年的３０４３０４００人，年均下降３．２％。农村受教育人口的逐年减少，既有计划生育政策的原因，也是二元经济背景下农民选择“逃离”农村的结果。
２．农村人力资本质量大幅下降
大量农村青壮年劳动力的持续外流，尤其是青年精英人才的不断流失，直接导致了农村人力资本质量的大幅下降。从国家统计局发布的农民工监测报告中可以看出，当前我国农村劳动力的外流仍在加速，２００８年全国农民工数量为２．２５亿人，２０１４年增加为２．７４亿人，累计增长了２１．７８％，年均增加８１６．６７万人。在老一代外出务工的农民群体中，能工巧匠往往是其重要组成部分，这些人在农业生产和农村建设中往往是“乡村能人”，承担着“专家”角色，属于农村生产和建设中高素质的专业人才。这一群体选择离开农村往往是为了单纯追求更高的收入，故返回农村的可能性较大，但返乡之日已年老体弱，人力资本质量已大为弱化。新生代农民工往往较为年轻，多为８０后和９０后，相对老一代农民工而言，受教育程度普遍较高，本应成为农业生产和农村建设的重点培育对象和继承者。但是他们却追求更加现代化的生活，因而也更加倾心城市，返回农村的意愿总体较低。在农村一般的情况是，外流的不一定是精英，但精英外流的可能性更大。因为，一方面受教育年限越长的农民越有可能成为农村的精英人才，但另一方面受教育年限越长的农民外流的可能性也越大。如此，导致了农村人力资本质量的严重下滑。
四、农村人口空心化的成因：农村人力资本的短缺与流失
人力资本投资的先天不足导致了农村人力资本存量的短缺，而农村劳动力的持续外流又进一步加剧了农村人力资本的净流失。从历史来看，我国农村一直相对贫穷落后、信息闭塞、资源有限，制约了农村人力资本的积累。从现实来看，无论是政府还是农民自身大都缺乏对人力资本投资的正确认识和安排，使得农村人力资本投资和培育先天不足，呈现出自然性短缺。与此同时，由于长期以来农村与城市获取的政策支持不同，农民与城市居民接受非均等化的公共服务和国民待遇，诱使农民尤其是青壮年农民纷纷选择流出农村走向城市，农村人力资本长期持续的净流失导致了我国当下严重的农村人口空心化，影响了农村的小康建设。
１．人力资本投资不足导致农村人力资本存量的短缺
一般而言，衡量人力资本短缺与否可以借助人力资本对经济增长贡献的大小来判断。众所周知，我国农业的发展长期严重依赖于化肥、农药和地膜等生产资料的大规模投入。这既说明我国农村经济发展的支撑主要来源于大规模物质资本的投入，也佐证了我国农村人力资本的短缺。毋庸置疑，农村人力资本投资长期存在不足是导致我国农村人力资本短缺的主要原因。建国后长期以农促工的经济发展战略致使农村资源过度外溢，进而导致原本就存在自然性短缺的农村人力资本投资匮乏、培育困难。时至今日，仍存在诸多致使农村人力资本投资和培育难以奏效的阻碍因素。一是政府对农村人力资本投资重视不足。这既表现为认识上的不足，也体现为实践中有效农村人力资本投资和培育政策的缺失。二是随着农村人口空心化的加剧，农村实际可接受人力资本投资的对象也骤然减少。三是基于经济理性的考量，农民自身选择人力资本投资的意愿较低。四是目前政府出台的农民培训政策和项目或落空或效果不佳。总之，当前我国农村人力资本存量的严重短缺既是农村人力资本投资长期不足的“历史欠账”，也是政府和农民自身在单纯经济理性思维的支配下主动选择的必然结果。
２．农村劳动力过度转移导致农村人力资本的净流失
城乡间的巨大落差和政府的政策指引是我国农村打工经济高涨的主要动力，而农村打工经济的持续发展则导致了农村劳动力的过度转移，进而致使农村人力资本的净流失。一方面农民进入城市容易得到更多的就业机会，获得较高的收入，这是打工经济得以兴起的原动力。如图１所示，即使在２００６年全国免除农业税和开展社会主义新农村建设以来，我国农民工资性收入占总收入的比例依然呈现快速上升趋势。另一方面，城市相对优质的公共基础设施和服务也吸引着农村劳动力流入城市。近年来，我国城乡间公共服务的非均等化广为诟病。仅以医疗资源为例，即可有效反映出我国城乡间公共服务存在的巨大落差。具体如图２所示。尽管当下我国农村劳动力存在过度转移已是不争的事实，但迄今为止政府政策对我国农村打工经济的鼓励和支持鲜有根本的改变。可以说，我国农村劳动力的过度转移致使农村人力资本净流失的同时，也正逐步侵蚀着我国农业和农村发展的根基。
五、农村人口空心化的治理路径：培养新型职业农民
当前我国农村出现了人口空心化已是不争的事实，尤其是农村青壮年劳动力的大量持续外流既导致了原本先天不足的农村人力资本存量骤降，也严重弱化了农村人力资本的总体质量。因此，一些地方政府过去长期实行的单独强调转移农村剩余劳动力的政策和做法值得反思和调整。在短时间内经历了民工潮和民工荒之后，显然证明了此方面过往政策的短视，即在以ＧＤＰ为主要考核导向下农村一味追求发展劳务经济（打工经济），单方面强调农村剩余劳动力的转移，而没有把农村的长期可持续发展纳入考虑的范畴。时至今日，农村人口空心化问题日趋严重，既影响到了新农村和农村小康建设，也制约了我国现代农业的发展。当然，在我国农业资源环境的硬约束下，治理农村人口空心化、改善农村人力资本状况的适宜路径并不在于农民的大规模回流，而是根据建设现代农业和农村小康的要求加大农村人力资本投资、加强农村专业人才和新型职业农民的培养。
１．发展农业职业教育，定向培养农业专业技术人才
中国要强，农业必须强，在现有约束条件下我国要做强农业必须坚定地走现代农业之路。农业科学技术是发展现代农业的必要支撑，而农业专业技术人才是农业科学技术传承、创新和运用的载体和主体。发展现代农业必须培养一支既掌握了必备的农业实务技能，又愿意长期扎根农村的农业专业技术人才队伍。为此，应大力创新机制，积极发展农业职业教育，向农村定向输送农业专业技术人才。就当前的现状来看，囿于行业偏见、产业前景预期不乐观和政府投资的不足，我国农业职业教育发展甚为缓慢，甚至一度严重后退萎缩。因此，一方面政府在继续加大农业、农村投资的同时，应及时进行政策调整和整合，提升涉农政策效力和效果，积极改善外部大环境，努力形成农业向好的社会预期。另一方面，应大力进行机制创新，吸引农村应届初（高）中毕业生就读农业职业技术学校（学院）。具体而言：一是可以根据发展现代农业的需要，与相关农业院校合作实施“订单式教育”，针对性地解决农村农技人才短缺问题。二是尽早启动免费农技生计划。建议全面实施中等农业职业技术学校免试免费政策，以吸引农村应届初中毕业生选择就读。同时，以现行的免费师范生计划为蓝本，每年选择性吸纳一定数量的应届高中毕业生报考高等农业院校，在读期间国家给予学费减免和生活津贴等优惠措施，但需事先合同承诺在农业相关行业的最短从业年限。如此，既可照顾农村考生的升学，促进教育公平，也可保证高级专业农技人才的供给。三是可以考虑借鉴韩国培养农业继承人的做法和经验。对于自愿选择前往或留在农村从事农业的青年人提供免费学习机会，推荐其到农业技术指导站或相关农业院校接受免费培训。同时，在现有农业从业者中选择拔萃者进行重点指导和培训，以提升其综合素质，并由政府给予土地和资金方面的支持，将其培育成为职业农民或者家庭农场主。
２．发展特色农业，在“干中学”培养专业农业生产人才
当前我国农业资源短缺，开发过度、污染加重，资源环境的硬约束不仅要求发展现代农业，而且要发展特色农业。我国虽然农业资源短缺，但地域辽阔，东西南北跨度大，区域差异悬殊，各地极赋特色，适合发展特色农业。发展特色农业既符合各地的资源比较优势，也可增加农民就业、增强农业竞争力、提升农业效率。发展特色农业，需要积极发现和充分挖掘地域特色农业资源，并努力把既有的特色农业资源培育和发展成为特色农业产业，同时培养发展特色农业产业所需的具备一定技能的各类农业生产人才。特色农业产业离不开各类农村特殊技能人才，即乡土专家、民间艺人等“民间高手”。各类身具一定技艺的乡村“民间高手”是各类特色农业的技术骨干和产业领头羊，各地政府应善于发现并积极扶持这些潜在的未来特色农业产业领军人物，鼓励、帮扶其创业，然后由其带动周围的村民就业，以“干中学、学中干”的模式推进各类农业生产人才的培养。把发展特色农业产业和培养农业生产人才有机地结合起来，不仅为特色农业产业的发展提供了充足的人力支撑，而且也大大降低了农业生产人才的培养成本，有利于农业生产人才的迅速成长、农民就近就业和农民收入的提高。
３．培育农民专业合作社，在发展集体经济中培养农村经营管理人才
农民专业合作社既是发展现代农业和农业产业化的需要，也是培养新型职业农民的有效途径。传统的小农生产模式注定了我国农业竞争力和农民抗御市场风险能力的低下，而人均农业资源的短缺和现行土地制度的约束也决定了我国不能走大农场农业的道路。因此，在家庭联产承包责任制的基础上发展农民专业合作社成为我国发展现代农业和农业产业化的可行选择。农民专业合作社既可适应当前我国农地碎片化的实际，也可充分发挥专业生产和集中统一经营管理的优势，有助于现代农业科技的推广运用和农业产业化的发展。同时，作为新兴的集体经济模式，农民专业合作社既是锻炼和培养农村生产经营管理人才的上好训练场，也是市场经济中农民抱团取暖的优选方式。在持续的市场化过程中，虽然农民的市场经济意识不断增强，但作为个体其抗拒市场风险的能力却难得提升。在此情境下，通过参加各类专业合作社，农民不仅可以在专业化的生产中提升农业生产技术，而且可以在集体的统一管理中逐渐习得现代经营管理知识，增强抵御市场风险的能力。虽然自２００６年《农民专业合作社法》颁布以来，我国农民专业合作社发展较为迅速，但总体仍差强人意。既存在发展不均衡，也有技术、资金、人才和管理等问题的制约。因此，政府既要积极鼓励和引导农民组建成立新的专业合作社，以此作为发展农业产业化的载体和培养农村经营管理人才的实训基地，又要充分利用政策搞好对现有合作社的帮扶，助其做大做强，使其成为新时期农村集体经济的龙头。
４．加大人才外部输入，帮带农村社会治理人才
建设新农村和农村小康社会，不仅需要懂技术、能生产和善经营的农村实务人才，也需要会管理的农村社会治理人才。农村的社会治理人才即村干部，是农村生产建设和社会管理的领导力量。客观来看，一个村子发展得如何很大程度上取决于村干部的素质。如前所述，大量农村青年精英人才的持续外流致使农村干部出现了青黄不接的状况。因此，在短期内无法根本扭转的情况下，应加大人才外部的输入，以充实农村社会治理力量，同时帮带农村治理人才的成长。为此，一是应在继续实施大学生村官制度的同时，通过机制改革和创新吸引优秀的大学生村官真正下沉到农村，并长期扎根农村。二是可全面实行涉农机关干部长期驻村挂职制度，避免虚职化和形式化。三是鼓励社会力量入村帮扶，如支持志愿组织或有志于到农村发展的适宜社会人才到农村任职。
参考文献：
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作者：郑万军 王文彬
