一、制度完善:教师交流目标的全面落实(2006－至今)
2006年以来，教师流动政策开始经历区域制度构建和管理细化阶段。这一时期的主要政策目标是将教师流动法制化、规范化，构建稳定的流动机制并不断健全细化管理方式，重心放在保证教师流动常态化、稳定化的方法及配套措施上。据统计，截至2013年8月底，已有22个省(区、市)地方政府出台了关于教师流动的相关政策，其中有15个省份实行了教师校长定期流动制度。如贵州等省对于校长流动有明确规定，要求校长在同一所学校里最多连任两届，届满后必须流动。四川等省对于教师交流也有具体要求，在同一所学校工作6年或9年就需要轮岗到其他学校。北京、湖南等省还对骨干教师提出了定期流动的要求。［4］而从国家层面对教师轮岗流动制度化作出政策建议和规定的则是以下几个重要文献。2006年9月1日起施行新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确规定:县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。显而易见，校长流动是作为教师流动的重要组成部分被提及的，这也使得教师流动的内涵更为丰富、形式更具多样化。2008年12月，《国家教育督导报告2008———关注义务教育教师》发布，该报告指出，目前教师配备结构性问题依然突出，农村偏远地区教师数量不足，补充困难，影响义务教育均衡发展。建议各地要根据国家法律法规及相关政策的规定，适应当地经济社会的发展和学校布局的调整，统筹区域内教师编制和资源，完善教师聘任、调配、流动机制，积极解决农村教师不足、质量不高、骨干教师流失等问题。县级政府要统筹县域内城乡教师资源，灵活合理地配置教师。［5］2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020)》从原则上规定要缩小城乡差距及校间差距，并明确提出实行县区域内教师和校长交流制度。重点强调了教师和校长交流制度的建立，并规定了从财政、硬件设施、社会保障等配套措施上对教师流动予以跟进。前文提及的2013年11月召开的十八届三中全会在其通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及其后教育部拟出台的相关政策都对教师流动政策提出了要求。综上所述，教师轮岗流动政策从出台之初，其目标就很明确地指向帮助农村学校、薄弱学校改善师资配备状况，逐步提高学校整体办学质量，实现区域内教育的均衡发展。而教育改革的理论与实践告诉我们，薄弱学校的改善是一个长期的系统的工程，它一方面需要确立非竞争性理念、教育性理念和公共性理念;另一方面则需要通过薄弱学校的自我改进与自我努力，强化自我担当意识，把教育－学习共同体作为学校建设的目标。［6］而我们从有关教师轮岗政策的配套措施中，虽然偶有谈及帮助教师超越专业发展瓶颈，走出职业倦怠期，但并没有真正将以流动作为教师专业发展机会这个目标给予同样的重视，更多是资源均衡化目标的副产品。之所以如此，除了管理部门习惯于工具理性的政策思维之外，还跟他们习惯使用广义的教师流动这一概念有关。
二、教师交流:广义界定下的问题遮蔽
由于国家的政策推动，校长以及教师大范围的流动已经成为改革的大势所趋，各地都把实施县域内校长教师流动作为推动义务教育均衡发展的重要举措，有的地方通过变动人事关系的方式让教师在校际间流动，有的通过集团化、结对帮扶等不变动人事关系的方式让教师在校际间交流。除了本文重点关注的教师定期轮岗流动制度外，还有几种普遍使用的方式，如支教、对口支援、教育联盟、走教、送教下乡、优质教师资源辐射等，它们构成广义的教师流动范畴。其中，“支教”是指支援落后地区乡镇中小学校的教育和教学管理工作，是全国各地普遍存在的一种制度。如河北省规定，城市市区每年应安排5%左右的教师下乡支教。同时还规定，对到该省62个国家连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县以及省级扶贫开发工作重点县支教，财政按照年均2万元的标准给予支教教师生活和交通补助。“对口支援”是指教育实力较强的一方对教育实力较弱的一方实施援助的一种政策性行为，在一些省市地区都明确要求城市优质学校与农村薄弱学校建立长期的帮扶关系，优质学校要定期派相关教师到薄弱学校进行支援服务。如新疆建设兵团在《义务教育学校结对帮扶实施办法》中鼓励和引导办学水平高的学校与办学条件薄弱的学校建立长期稳定的校际支援关系，通过“结对子”、“手拉手”等多种形式，推动优质教育资源共享。山东泰安规定城市学校每月派遣2－3位优秀教师到农村学校支教。“教育联盟”是指一些省区实行两个或两个以上的学校结成教育联盟的帮扶制度。联盟内部实现人员流动。如北京东城区、四川省成都市建立了形式多样的教育联盟形式。浙江省杭州市、衢州市等以建立基础教育集团的形式，构建城乡义务教育阶段学校联合体，实现师资共享机制。山西省的晋中榆次区以20所小学、11所中学划分成5个大学区，形成了十大联合体，学区内强弱校间进行交流，实行校对校“捆绑”交流，通过定点送教、定时开放、定向示范的“三定”行动，使教师交流从教师与教师的互换，上升为专家引领、同伴互助、联片教研等多种方式更为广泛的互动交流。“走教制度”是指一些省区打破教师的学校限制，一名教师同时承担几所学校的教学任务。如湖南省建立乡镇音、体、美教师无校籍制度，全县农村学校音、体、美教师只聘任到乡镇，不定点到校，对村小、教学点音、体、美教学实行走教制。河南省鹤壁市鹤山区文教体局建立流动授课站，公开招聘“流动授课教师”，为鹤壁西部山区10余所学校、1200多名孩子流动授课。“送教下乡”旨在发挥骨干教师的专业引领作用，加强城乡交流，促进各学校教师之间相互学习、共同提高。为此，一些省市规定，城镇骨干教师选择节假日等短期时间到农村承担培训教师或讲授公开课。如安徽省建立的城镇骨干教师讲师团，定期到农村进行送教下乡，方便农村学校教师就近聆听专业报告和开展各种各样的专业发展活动。“优质教师资源辐射”主要表现在一些省份实行的名师多形式帮扶辐射的方式。如北京市通过建立名师工作室、导师团、名师讲座、跨校送课、打破校际跨校拜师、师徒结对等形式实现优质教师资源的共享辐射。这些形式多样的优质资源辐射方式，投入成本非常小，受到不少学校和教师的青睐。［7］从比例构成上，包括支教、对口支援、教育联盟、走教、送教下乡、优质教师资源辐射等方式构成教师流动的更大部分，在这些项目中流动的教师相较于轮岗流动制度下的教师而言，其流动的期限较短，人事关系不随迁，且没有具体的奖惩措施。更为重要的是，这些教师隶属于某一具体学校，通常是较为优质的学校，如对口支援模式的教师流动，是以城市学校有责任反哺农村学校的支教理念为支撑，将城市的优秀教师调到农村乡镇去支教，采取多种支教方式，时间一般为一个月。因此，他们的专业身份在流动过程中没有受到任何冲击，相反还有可能在提供专业支援的过程中得到强化，而他们在学校中所从事的工作主要也是引领其他教师的专业发展。但教师轮岗交流制度下的教师面临着不同的情境，首先时间延长，如浙江省2013年出台的《关于推进县(市、区)域内义务教育学校教师校长交流工作的指导意见》中规定，城区学校交流到农村学校的教师，交流后服务时间应不少于3年。其次是涉及人数众多，因为从理论上来说，每一位教师都是流动对象，而非总是骨干教师。再次是人事关系变更，如沈阳市将教师由单位人变为职业人，实行“人走关系动”，通过一系列的配套措施实现教师“大换岗”。虽然各地颁布的教师轮岗交流的政策中将交流方式分为教育行政部门指导交流、学校推荐交流、个人申请交流等多种形式，但基本判断标准是该教师在原校工作年限，换句话说，教师被动交流的成分是居多的。这就必然带来教师工作和生活上的适应问题，如果说稳固的社会空间和持久的认知空间是个人维系其自我认同和组织认同的基本条件，那么在流动的背景之下，教师的社会生活便必然遭遇“偶然性”、“不确定性”和“不安全感”的困扰。在长达数年的新环境生活中，教师要不断追问他究竟属于哪所学校以及他到底是谁等这样一些基本问题，对这些问题的困惑也表现在教师的组织行为上，影响着教师的工作表现和专业发展的效果。这项在政策实施过程中本该引起高度关注的议题缘何隐而不彰呢，原因就在于人们讨论教师流动时习惯于取广义的概念，将上述多种形式的流动形式放在一起思考，从而遮蔽了教师轮岗交流制度本身可能带来的严峻问题，以至于目前采取的各种激励保障机制关注的仅仅是如何将教师留下来的层面。
三、留人不留心:激励保障机制的有限功能
教师流动当然不是我国特有的社会现象，一些外文文献讨论了与教师流动相关的教师流失、教师转向或教师保留率等问题。这些研究非常偏重从经济因素(如薪资)去探讨其与教师流动的关系，在此情境下例如工资、经济刺激以及经济补偿成为众多研究中的关键词。大量的研究提供证据表明对教师的经济援助或提薪将有助于教师留在一所学校。如科比(Kirby)发现在美国工资每增长1000元，教师的离校或重新择校率就要少3%－6%。［8］英格索兰(Ingersoll)则在控制了教师个人特征等变量基础上佐证了这一结论。［9］汉纳谢克(Hanushek)更通过数据推断出10%的薪资提升使教师离职率减少一到四个百分点。［10］从我国各地颁布的相关政策细节来看，完善义务教育学校教师待遇保障机制也是非常重要的一个环节。如浙江省明确提出:依法保障并逐步提高义务教育学校教师工资待遇，确保其平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平。切实落实义务教育学校绩效工资政策，继续实施并鼓励逐步提高农村教师任教津贴，并进一步向小规模学校和教学点、边远山区和海岛学校倾斜。各地应结合本地实际安排工作经费，推进并实施教师交流制度。浙江省嘉善县针对教师流动后的待遇和生活需求，规定到农村任教名师津贴标准3倍于城镇，同时安排专项经费用于奖励和交通补贴。这些机制的建立，更多是考虑到教师有生存与发展的需要，积极引导教师通过教师流动的途径实现自己的需要。这种在对待教师流动上采取“吸引”和“引导”而非“规定”和“命令”的方式，在美国的教师管理上取得了良好的效果。美国为解决其全国范围内上岗后头三年便离职的新教师比例高达20%以上，在城市地区更是接近50%的现象，［11］就采取了提高教师薪金、福利补贴房屋津贴、低息贷款等措施和方法，利用人性的趋利性特点解决问题。［12］从而避免民怨，且能提高教师教学的积极性，最终使在社会层次、阶级地位、经济状况、种族性别、智商能力、学习方式、兴趣爱好等方面存在差异的儿童都能够拥有优质教育的机会。［13］考虑到教师还有专业成长、实现自身潜能的需要，我国各地教育行政部门还非常注重建立和完善校长选拔和名优教师评先评优机制，以及职称评聘机制。就前者而言，一般对新任义务教育学校校长的工作经历和年限有明确规定，如浙江省规定新任校长应有在2所及以上学校工作的经历，其中每所学校工作时间一般不得低于3年，或在农村学校有6年及以上的工作经历。该省也规定，从2017年起，义务教育学校教师评选省特级教师、县级及以上名师名校长时，被评选人须具有2所及以上学校的工作经历，且每所学校工作时间不得低于3年，或在农村学校有6年及以上的工作经历。对参与交工程管理论文流的教师，在评先评优、职称评聘等方面给予倾斜。
作者：操太圣 吴蔚
