关键词：国有化、共识政治、英国病
摘要：二战后，英国工党政府先后掀起两次国有化高潮。战后国有化运动是英国工党“社会主义试验”的重要组成部分，是英国二战后形成的“共识政治”的产物。国有化加重了“英国病”，造成经济停滞、通货膨胀和工业关系的紧张。1979年5月上台的撒切尔政府，为了改变这种局面，试图摒弃凯恩斯主义，从而开始了举世瞩目的“撒切尔革命”。
英国以私有制立国，但在私有经济中也存在国有的成分。早在1657年，英国便成立国有的邮政总局，在全国发行邮票，经营全国的邮政业务。1933年，政府还建立公有的英国海外航空公司，并在1939年兼并长期接受国家资助的帝国航空有限公司等。从总体上看，这些举措还称不上是真正的国有化。英国国有企业的空前发展，还是在第二次世界大战结束之后。自二战结束到20世纪70年代末，英国工党先后掀起两次举世瞩目的国有化高潮。
国有化是英国工党“社会主义试验”的重要组成部分
1945年7月，工党领袖艾德礼出任首相，开始推行以经济计划化为主体的“社会主义”改革政策，以求推进英国经济的恢复和重建。国有化即是这一改革的主要内容，由此掀起战后英国第一次国有化高潮。
从1945年到1951年，艾德礼政府先后通过8个国有化法令，将英格兰银行、煤矿（1945）、航空（1946年）、电报和无线电通讯、运输、电力（1947年）、煤气（1948年）和钢铁（1951年）等行业实现国有化。1951年10月，保守党的丘吉尔政府上台，这一历时6年又3个月的国有化高潮才告结束。在历经五六十年代经济高速增长之后，70年代，英国经济同其它发达国家一样进入“滞胀”时期。1974年3月，再次上台的威尔逊工党政府把国有化作为摆脱经济危机的重要手段，在英国掀起第二次国有化高潮。与第一次国有化高潮相比，这次国有化所涉及的领域进一步扩大到汽车、船舶、机床、火箭等生产部门，甚至包括电子、宇航等尖端技术产业。如1977年7月，建立了由英国国内最大的19家造船公司组成的英国造船公司，控制全国商船制造业98%的份额。这次国有化高潮着重挽救陷入经营困境的私人企业，并且借助国家力量来促进先进科学技术的发展以实现企业的现代化。
经过两次国有化浪潮，到1979年，国有企业在英国国民经济中已占有相当重要的地位。英国大小国有企业共有16283家；国有企业产值占国民生产总值的10.5%；就业人数占总劳动力的8.1%；固定资本约占全国固定资本总额的15.3%，大致与私营制造业固定资本总额相等。由于国有企业多是基础设施和基础工业，又由于它们在本行业中往往占据主导地位，从而对整个国民经济具有举足轻重的影响。到1979年，在煤炭、造船、电力、煤气、铁路、邮政和电讯等部门，国有企业的比重达到100%，钢铁和航空部门达到75%，汽车制造和石油工业部门也分别达到50%和25%。
关于英国工党实行国有化的动机说法不一。有学者认为，工党推行国有化主要是出于经济上的考虑。［1］笔者认为这种观点有失偏颇。英国两次国有化高潮都由工党领导，除了经济因素外，还具有很强的意识形态色彩，英国国有化的推行一直受到工党所信奉的民主社会主义思想驱使，是其“社会主义试验”的一部分。
早在19世纪三四十年代，英国空想社会主义者就提出生产资料国有化的思想。工党的先驱组织如1868年成立的英国职工大会也都支持国有化的主张。1887年，对英国工党思想影响最大的费边社发表著名的《基本纲领》，主张“把土地和资本从个人和阶级所有制下解放出来”，“向公有制过渡”。公有化主张成为后来进入议会的工人代表提出国有化的主要依据之一。1918年2月，工党在费边社主要领导人悉尼·韦伯的协助下起草了工党的新党章，并获得工党大会通过。其中最重要的是关于国有化的第4条条款。该条款明确指出，在“生产资料、分配手段和交换手段的公有制，以及对于每项工业或服务业实行公共管理或监督的最有效的制度的基础上确保体力或脑力劳动者得到他们勤勉劳动的全部果实，以及可行的最公平的分配”［2］。新党章的通过使工党拥有了明确的“社会主义”纲领。1945年4月，工党发表《让我们面对未来》的竞选纲领，声称自己是“社会主义政党”，并许诺在执政后推行国有化。1945年7月26日，以艾德礼为首的新政府成立，以国有化为核心的经济政策成为其进行社会改革的四大政策之首。
然而，第一次国有化浪潮之后，工党在1951年、1955年、1959年3次大选中接连失败。围绕国有化问题的争论，不仅成为工党和保守党之间、同时也成为工党内部斗争的一个焦点。以比万为代表的工党左翼认为，艾德礼的改良主义措施并未触动英国社会基础。他认为必须通过议会斗争掌握国家机器，铲除私人所有制，才能最终建成民主社会主义社会。以莫里森为首的中间派则主张“保护现存成果，有限度地进一步实行国有化”。以盖茨克尔和克罗斯兰为首的右翼则把国有化看成是实现社会主义的手段，而不是目的；任何进一步的国有化都必须遵循一个标准，这个标准就是：只有当非国有化不能促进经济发展时才实行国有化，“我们的目标不是100%的国家所有”。
1959年工党再次在大选中失败，当时的工党领袖盖茨克尔认为，正是党章第４条的内容吓跑了中间选民，于是要求修改党章第４条。但遭到党内左派和工会的强烈反对。盖茨克尔被迫让步。1960年10月，工党年会又一次无条件地肯定了党章第４条。此后，1963年当选为工党新领袖的哈罗德·威尔逊并未向党章第４条发起挑战，在1964年大选中，工党在名为《新英国》的竞选宣言中，强调经济发展和科学进步，突出的是计划化而不是国有化。但是到了上世纪60年代末70年代初，英国的失业和通货膨胀日益严重，这使工党左翼力量逐渐加强。在整个70年代，工会力量不断向左转，认为“第４条款不仅是理论而且是一项事业，是我们能够把新精神和活力输入我们经济生活的基础”，并在《1973年工党纲领》中提出，如果工党执政，将把25家最大的制造公司，北海油田和其它能源、码头、造船、飞机制造业以及半国有的罗伊斯——罗尔斯公司收归国有。这一纲领是工党历史上最左的一个纲领，最终引发英国第二次国有化高潮。
国有化是英国二战后形成的“共识政治”的产物
纵观英国战后整个国有化过程，总的来说较为顺利，特别是第一次国有化高潮。1951年10月，丘吉尔保守党政府执政后，几乎完全继承和保留了包括国有化政策、福利国家和充分就业在内的工党政策，从而形成战后英国著名的“共识政治”。英国学者达顿这样概括“共识政治”的特征：工党以实现福利国家为满足，不再追求更长远的“社会主义”目标；保守党认可福利制度，接受有限的国有化方案，承认某种程度的“计划经济”。［3］这表明两党在这一时期的价值取向出现趋同的趋势。
为什么保守党政策会向左转与工党形成“共识政治”的局面呢？
经济政策总是在一定经济理论的指导下制定的。二战后，随着英国社会阶级矛盾的发展和客观政治经济形势的变化，英国官方的经济理论由局部均衡理论转变为凯恩斯主义的需求管理理论，进而与工党所信奉的民主社会主义相结合，这成为形成英国战后“共识政治”的基础，而国有化政策的推行则是这一转变的一个直接后果。
局部均衡理论是19世纪末20世纪初，由剑桥学派的代表人物艾尔弗雷德·马歇尔创立的。局部均衡理论的核心内容是，在某一供给条件下，供求关系会自动达成平衡。不论发生什么意外，如果使得生产规模离开它的均衡位置，那么市场中的某些力量会立即发生作用，使它恢复均衡，“正如同一条线所悬着的一块石子如果离开了它的位置，地心引力将立即有使它恢复均衡位置的趋势一样，生产数量围绕着它的均衡位置发生的种种动荡，具有相同的性质”［4］。自由放任的经济政策思想即是由局部均衡理论推导而来。
19世纪末20世纪初，英国正处于极盛期的晚期，采取自由放任的经济政策并不奇怪。然而，局部均衡理论所提倡的通过市场充分调节以实现充分就业的学说，未能经受住1929—1933年世界大危机的考验，凯恩斯主义应运而生。1936年，凯恩斯从考察资本主义经济中通常情况下存在的就业不足问题入手，在传统经济学所划分的“摩擦失业”和“自愿失业”两种失业类型之外，凯恩斯提出第三种失业范畴——非自愿性失业，即失业工人愿意接受比当前实际工资低的工资，但仍找不到工作。凯恩斯认为造成非自愿性失业的原因在于有效需求的不足。所谓有效需求，是针对市场上有支付能力和购买能力的需求，只有既有购买欲望又有购买能力的需求，才是真正的“有效需求”。凯恩斯认为，社会就业量取决于有效需求的大小，有效需求又包括消费需求和投资需求，这两者又受到边际消费倾向递减规律、资本边际效率递减和流动偏好3个基本心理定律的制约。边际消费倾向递减引起消费不足，资本边际效率递减和由于流动偏好引起的利息率偏高造成投资需求不足，其结果是导致商品滞销、生产过剩，引起生产缩减，这样势必造成资方解雇工人，使社会不能达到充分就业的水平。于是非自愿性失业的出现就不可避免，危机因而产生。至于解决失业和危机的方法，凯恩斯认为必须依靠政府力量干预经济，即政府运用财政政策和货币政策来刺激消费，增加投资，尤其是增加公共开支，降低利率，以弥补消费和投资需求的不足。凯恩斯主义经济政策的核心是维持经济稳定，总的政策手段是调节有效需求，萧条时期反萧条，通货膨胀时期反通货膨胀，因此人们也把凯恩斯主义简称为“需求管理”。
作为一个宏观经济学体系，凯恩斯主义是以国民经济总量分析来代替微观的局部均衡论的个别市场和个别企业分析。凯恩斯主义在理论上否定了剑桥学派的理论前提，即资本主义经济的完善性、和谐性，通过供求力量自发作用就可以使经济趋于充分就业均衡。正是在这一点上，凯恩斯主义与工党所信奉的费边社会主义经济学在理论上找到了契合点。这使凯恩斯主义与费边社会主义经济学有了互相接近的可能。费边社会主义经济学主要从平等和财富分配角度，分析所有权和分配制度的合理性，认为正是现实中分配的不合理，使人们之间存在鸿沟，并把“国有化”看成是改变所有制和使生产者摆脱受束缚地位的有效措施，其代表人物有韦伯夫妇、理查德·托尼和拉斯基。
具体地说，二战后的英国，工党政府所标榜的“混合经济”目标，是凯恩斯主义与费边社会主义经济学共同倡导的。从韦伯夫妇到拉斯基，历来要求“消灭贫困”，“合理分配收入”，以及把若干部门的生产资料转归社会所有，使公有经济和私人经济并存。凯恩斯主义则认为，在政府调节经济的各项措施中，最重要的是财政调节手段，而财政调节手段之所以能发生作用，关键在于国家拥有越来越多的预算，预算在国民生产总值或国民收入中占据越来越大的比重。这样，政府的干预就能把过去资本主义社会中的单一的私人经济变成公私部门混合生长的经济。可见，实行“国有化”最终是为了实现凯恩斯主义所提倡的经济稳定的目标。
此外，二战后，英国经济再次遭到重创，经济实力不可挽回地衰落了，人心向往工党倡导的战后新社会。同时，保守党开始反思２０世纪30年代大危机的经验教训，认识到仅仅放弃马歇尔的局部均衡理论，实行凯恩斯主义是不够的，还必须要辅助以若干的“制度”方面的改良措施。正如昆廷·霍格所说：“如果你不给人民以社会改革，他们将给你社会革命。”这就使凯恩斯主义与英国费边社会主义的接近不仅具备理论上的可能性，也具有政策上的必要性，使工党和保守党达成共识成为可能。
国有化加重了“英国病”
“英国病”是研究英国近现代史经常要提到的一个概念，大致认为：２０世纪以来，特别是第二次世界大战后，英国经济发展相对缓慢，英国在世界列强中的实力地位下降。二战后，工党实行大规模的国有化，主要是作为社会改革和经济调整的一系列重要政策措施而被推行的，其目的在于医治“英国病”。不可否认，国有企业为50—60年代英国经济繁荣做出重要贡献，但进入70年代，国有化的弊端愈益暴露，国有化成为“英国病”进一步激化的一个主要且难以回避的因素。国有企业的弊端有三：
一是“公共性”与“企业性”的对立。国有企业是“公共性”与“企业性”的综合体。一方面，国有企业所有权归政府所有，受政府的监督和限制，并承担一定的社会责任；另一方面，国有企业具有企业的性质，是独立的企业法人，要求获得一定的利润。这两者之间并非是天然协调的。“企业性”要求企业以利润最大化为首要目标，而“公共性”要求企业以公共利益为第一目标，一旦政府对国有企业的干预加强，突出企业的“公共性”的一面，国有企业将可能严重失衡而陷入困境。二是英国国有企业“先天不足”。不论是工党还是保守党，在战后实行国有化时，并未把它作为一项长远的经济战略，而仅仅作为实现凯恩斯主义需求管理政策的一种手段。在艾德礼执政期间，政府只是想通过国有企业来承担非赢利的社会事务，以取得经济发展所需的稳定环境。工党政府甚至没有一个明确的国有化计划。２０世纪70年代，希思政府更是把国有化作为反通货膨胀的主要手段，通过限制物价指数的上涨，使大部分国有企业严重亏损。三是“后天失调”。英国政府在实行国有化的过程中，在宏观和微观上，不断加强国家对国有企业的干预，不仅掌握企业的财务权，而且发布名目繁多的政府指令要求企业承担更多的非赢利性社会责任，企业内部的刺激机制和创造力逐渐丧失。有时甚至还直接介入企业的劳资谈判，常常使一般的经济性问题演变为政治风波。［6］从上世纪60年代起英国政府认识到国有企业亏损的严重性，于1961年、1967年和1978年先后颁布3个国有企业白皮书，以减轻国有企业的财政束缚，力图扭亏为盈。但这些努力都由于缺少切实可行的措施而失败。正是由于国有化存在这些弊端，随着国有化的不断推进，对英国经济的负面影响也越来越明显。
首先，国有企业的低效率。1976年，英国国有工业总产量年均增长率仅为1.1%；1978—1981年，英国国有企业所占投资比重为16.8%，而产出比重只有10.9%。这一时期，支配英国经济命脉的国有企业的糟糕表现直接限制了其它企业的发展，导致整个国家经济的停滞。
其次，国有企业挤占大量资金，加速了英国的通货膨胀。为了实现充分就业，实现政府特定的社会目标，必须维持国有企业的运营。在1973—1980年，英国政府以贷款、赠与、注销债务等形式对国有企业的投资累计高达205亿英镑。英国政府仅对煤矿、铁路和钢铁3个国有部门的财政补贴，在1978—1979年度竟达到18亿英镑。国有企业获得的资金越多，私人企业获得的资金就相应减少，国有企业挤占了私人企业的资金。这直接造成英国制造业（除了造船和钢铁行业，其它大都是私人企业）的投资严重不足。另一方面，英国政府为了刺激经济，经常依靠扩大公共开支，人为刺激需求，结果导致巨额的财政赤字。其结果是通货膨胀居高不下，1975年竟达到24.2%。
最后，工会势力的膨胀加剧了劳资关系的紧张。二战后的英国工会不仅人数多，而且权利大。英国工会及其活动享有合法地位，工会在劳资冲突中享有普遍的法律豁免权，工会代表有权代表工人与雇主进行谈判，即所谓集体谈判制度。如果集体谈判是在整个行业的层面上进行的，那么，行业工会和各大企业主之间达成的协议就将在全行业内执行，哪怕某一企业工会力量很小，也能从中受益。英国首相麦克米伦感慨地说：“我们不能碰的机构有三个：（皇家）禁卫旅、罗马天主教会，或者是全国矿工联合会。”在英国，工会主要专注于劳资之间的讨价还价，如果工会的要求得不到满足，工会就以罢工相威胁。战后20多年，英国经济处于繁荣发展阶段，工党和保守党在共识的框架下，采取相近的经济社会政策，加上总体上各个工会也比较配合，劳资关系相对比较平稳。然而，从２０世纪60年代末开始，随着通货膨胀日趋严重，劳资关系日益紧张起来。工会用罢工来胁迫资方大幅度增加工资以抵消通货膨胀中的损失；可劳动生产率跟不上工资的增长，结果只会造成生产力成本激增，带动物价的提高，从而进一步助长通货膨胀，而这又成为新一轮劳资双方讨价还价的起点。进入２０世纪70年代，工会的权力不仅影响到政府各项政策的推行，还直接关系到政党大选的结果。在煤矿工人大罢工的打击下，1974年的希思政府在“到底是谁统治英国”的哀叹中下台；1979年4月，卡拉汉政府在大选中被撒切尔夫人击败。这一切说明，劳资关系的恶化使英国病复杂化了。
综上所述，到２０世纪70年代末，困扰英国的国有化问题既是经济问题，也是一个政治和社会问题。国有化之所以加重“英国病”，造成经济停滞、通货膨胀和劳资关系的紧张，根源在于以凯恩斯主义为理论基础的英国战后“共识政治”以及在此基础上形成的一系列国家干预政治、经济和社会各领域的各种政策。因此，1979年5月撒切尔夫人上台后，为了改变这种局面，扭转英国的颓势，她试图摒弃凯恩斯主义，开始了举世瞩目的“撒切尔革命”。
