[摘要]行政契约缔结后，可由双方当事人协商一致予以解除，也可在符合双方当事人约定解除条件的情况下由契约之一方解除。此外，行政契约还存在通过行使法定解除权以解除契约的情况，这既包括私法契约规则中的法定解除权，也包括行政契约特有的法定解除权。但多数情形下，行政契约由于其公法属性而存在特殊规则。
[关键词]行政契约；协商解除；约定解除；法定解除
行政契约的解除是指在契约成立后，没有履行或未完全履行之前，当事人通过协商一致或一方行使解除权，使行政契约效力消灭的行为。在私法上，契约解除包括协商解除和单方解除。协商解除是指双方当事人通过协商一致而解除契约关系，单方解除是指契约符合了法律规定的条件，通过一方当事人行使解除权而解除。行政契约虽是具有行政性质的契约，但仍是契约之一种，且是在私法契约基础上发展起来的契约形式，故行政契约的解除亦分为协商解除与单方解除。又因单方解除根据解除权来源的不同，分为约定解除权和法定解除权。前者源自于双方当事人的约定，后者则是基于法律规定。基此，本文将分别讨论协商解除、约定解除权和法定解除权。
一、行政契约的协商解除
协商解除是行政契约当事人双方在协商一致的基础上，终止契约的权利义务。行政契约在依法成立以后，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照行政契约的约定履行自己的义务。同时，行政主体和相对人也享有协议解除行政契约的权利。因此，行政契约成立以后，在没有履行或者没有完全履行之前，当事人双方可以协商，在达成一致意见的基础上，解除行政契约。
但是，行政契约具有不同于私法契约的行政性。因此，行政契约的协商解除需要符合有别于私法契约的条件。例如：
(1)行为主体需要有解除的权限
相对人既具有缔结的广泛权限，也可以依其意思自治解除契约。但行政主体则因受到法定或者委托权限的限制，例如，受委托组织代表行政主体代为缔结并履行行政契约的，如果其未获得行政主体解除行政契约的授权，那么其代表行政主体作出的解除契约的意思表示不发生法律效力。
(2)参与保留的限制
参与保留是指如果作为行政契约当事人一方的行政主体以行政契约替代行政行为(包括解除已有的行政契约)，而相应的行政行为须经其他行政主体参与，并批准、同意或会同办理的，则该行政契约行为(或解除行政契约的行为)须待其他行政主体作出批准、同意的意思表示后方为有效。参与保留的目的是为了防止行政主体越权。大陆法系许多国家对参与保留制度作了规定，但采用不同的立法思路。例如，德国《行政程序法》第58条规定：“订立合同所代替的行政行为的作出需其他行政机关的批准、同意或赞成的，则得到其他机关相应的回应后，该合同方为有效。”德国这种模式是着重从行政程序角度对行政主体与相对人规避参与保留的事前防范。我国台湾地区与德国模式相同，在其《行政程序法》第140条也作了与德国同样的规定。而法国虽然通过行政审判确认了参与保留制度，但其做法与德国不同，法国行政法院认为：缔结行政契约的行政主体如果未获得其他有权机关的同意，那么该行政契约无效；但是，如果契约当事人已经部分或者全部履行契约，那么其有权要求按照合理价格支付赔偿；或者契约当事人也可以针对上级机关拒绝同意的决定向行政法院提起请求赔偿或者撤销(JohnBell＆NevilleBrown，FrenchAdministrativeLaw，P200.)。显然，法国采取的模式更侧重于对善意当事人的事后救济，与此同时，也在一定程度上兼顾对公共利益的保障。
我国行政立法则仅在一些单行法律、法规中对特定行政契约规定了参与保留制度，其思路与德国相似。但我国的立法只是强调了行政主体应当在事前取得其他机关的参与，却未规定如果参与缔结行政契约的行政主体违反了参与保留制度的规定，并进而给相对人造成损失的，应当如何救济。这种立法思路，反映出立法者对管理秩序的重视远胜于对私益的保护，不能不说是一种缺憾。
如果根据参与保留制度的要求，作为行政契约当事人一方的行政主体解除行政契约的决定需要经过其他行政主体参与，并批准、同意或会同办理的，则该行政契约须待其他行政主体作出批准、同意的意思表示后方可解除。
(3)书面形式的限制
行政契约的形式，亦即契约主体意思表示的表现形式，是契约内容的载体。该要件要求行政契约应当采用书面的形式。在私法契约规则的发展进程中，契约的形式经历了一个从要式到不要式的过程，从古罗马时代对书面形式的强调和重视，发展到现代各国契约法和有关的国际条约越来越注重交易形式的简化、实用、经济、方便，强调契约的形式自由，不要求以书面形式订立。无疑，这与私法中的契约自由原则相契合。但行政契约作为行政行为的一种形式，涉及公权力的行使，并由公务员参与缔结，为求内容明确并且日后能够杜绝争议，维护行政行为的效力，应以书面形式为宜。“就目前世界各国各地区行政程序法的一般规定来看，是以行政契约采用书面形式为原则，以其他形式为例外的”。多数国家立法要求行政契约应采取书面形式。例如，德国《行政程序法》第57条规定：“公法合同须以书面形式订立，但以法规未规定其他形式为限。”我国台湾地区《行政程序法》第139条也有类似规定。
事后协商解除行政契约实际上是通过订立一个新契约来解除原来的契约，因为当事人双方在契约成立后达成的解除契约的协议，是一个新的契约，这个新契约的内容是终止原契约的权利义务。鉴于行政契约以要式为原则，敌相对人与行政主体关于解除行政契约的意思表示，除非法律另有规定，否则只能记载于书面载体上，而且也不发生解除的效力。
二、行使约定解除权以解除契约
约定解除权是指当事人双方在订立契约时，在契约中约定一方解除契约的条件，或者于缔结契约后，另行约定一方解除契约的条件。在契约成立以后，没有履行或者没有完全履行之前，出现了约定的解除契约的条件时，享有解除权的一方当事人可以行使解除权终止契约的权利义务。例如行政主体在缔结特许经营契约时，作为特许经营契约的监管者，可以与项目公司约定：当项目公司因管理不善导致项目运作效益不佳的，行政主体有权解除特许经营契约，等等。
当事人双方约定解除权的，只是赋予当事人在某种情况下有解除契约的权利，但约定的条件发生后，并不导致契约的自动解除。契约必须由解除权人依法行使解除权时才能解除。也就是说，在发生了约定的解除契约的条件以后，只有约定享有解除权的一方当事人根据自己的情况，作出解除契约的意思表示，行政契约的权利义务才得以终止。
三、行使法定解除权以解除契约
这是指在契约依法成立后尚未全部履行完毕以前，当事人基于法律规定的事由行使解除权，从而使契约效力归于消灭。此种契约解除的关键在于由法律规定解约事由，当条件成熟时，解除权产生，解除权人可直接行使解除权将契约关系解除，而不必征得对方同意。
就行政契约的法定解除权而言，既应当包括私法契约规则中的法定解除权，也包括行政契约特有的解除权。但在适应私法契约之解除规则时应当明确，作为行政主体实施行政的一种重要行为方式，行政契约在本质上仍属公法行为。“这种以公法效果的发生为目的的公法上的契约，其自身具有公共性质必然决定了仅从当事人利害关系调整的角度规定的私法规定，不能原封不动的适用，必须从考虑公共福利的角度予以特别的考虑。”
1.当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务
拒绝履行是指债务人能够履行债务而作出不履行的意思表示，它是违约的一种形态。例如，某一相对人与行政主体缔结契约后，又将契约的标的物转让给其他出价更高的人，该相对人虽然没有明确通知行政主体不履行契约义务，但由于契约标的物系特定物且不可替代，则该相对人以自己的行为表明自己不会履行行政契约，行政主体享有解除权。又如，《城市房地产管理法》第11条要求作为土地出让方的行政主体必须先将土地使用权出让方案报经有批准权的人民政府批准后才能出让，如果作为出让方的行政主体未办理批准手续即签订土地出让契约，导致其不能履行交付土地义务的，作为受让方的相对人应当有权解除合同。为此，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第4条规定：“土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持。”
2.一方迟延履行主要义务，经催告后在合理期限内仍来履行
行政契约约定的主要义务是契约规定的具有重要地位的、决定契约性质的契约义务，该义务不履行将导致契约目的根本没有实现的可能，当事人藉此应享有解除权。
3.当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现契约目的
这种重大违约行为与英国法中的根本违约概念相类似，《联合国国际货物销售合同公约》对此也有规定。由于一方的根本违约的行为会严重损害另一方当事人的利益，因此，法律上规定另一方当事人享有契约解除权，且这种解除权的行使可以不经催告。例如，《城市房地产管理法》第15条规定：土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同。第16条规定：土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金。又如，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第6条规定：“受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。”等等，均属于一方根本违约导致另一方不能实现契约目的的情况。
上述三种均属于一方当事人的违约构成严重违约，他方享有解除权的情况。对于因违约而享有解除权，一般要求必须是较为严重的违约，否则解除契约显得过于严厉。国外对于一方当事人严重违约的情况下，也认可他方有权解除契约。例如，美国普通法中即存在一方违反重要的、根本性条款将构成重大违约，对方有权解除契约的规则。在美国的政府合同制度中，也规定如果行政主体认定相对人不当履行、履行过分迟延或者严重违约，行政主体可以做出终止契约的决定，其后行政主体可自行完成项目或者缔结另一契约完成项目建设，行政主体还可要求未履约的缔约人支付契约所需附加费用。在法国，相对人有严重过错时行政主体可以解除契约。但如将相对人严重违约时行政主体解除契约的权利视为一致行政特权，就会混淆普通契约权利和行政权的关系。无论行政主体还是相对人在严重违约时，另一方当事人均有权解除契约，这是契约制度的基本规则，与特权无关。
4.情事变更下的解除权
情事变更原则针对的是有效成立的契约关系，根据已经发生变化的情事并因此导致契约的基础发生动摇或者丧失，为贯彻公平原则时，对双方权利义务进行调整甚至解除契约。
在行政契约关系中，由于行政主体和相对人缔约时契约的基础或其他客观情况在契约成立后和履行阶段完全可能发生出乎各自意料的异常变化，并导致契约当事人的权利义务发生非常变动，以及不利于行政契约目的实现的情形，这显然同样难为社会的一般理念所接受。此时，通过情事变更原则的适用解除契约就成为使双方权利义务关系复归平衡的一种重要选择。
应当说明的是，有学者将情事变更情况下的变更和解除权视为行政主体特权之一种。对此，法国行政法也确实只规定了为公共利益之需要，行政主体可以随时变更契约的内容或者解除契约。但德国行政契约理论则认为，行政契约于缔结后，情事发生重大变更的，当事人均可以解除契约。德国在《行政程序法》第60条第1款第1项规定，对于确定契约内容所依据的关系，如在契约成立后作出显著变更，以致遵守原契约对当事人一方不合理的，该当事人可要求将契约内容作出符合变更关系的调整，或不能调整或对契约当事人一方不合理的，作出解除契约的通知。这种权利由双方共享，因而基本上体现了双方权利的平等。我国台湾地区行政程序是继受德国《行政程序法》而来，也确立了类似的制度框架，且和德国法一样，出于维护契约稳定的考虑，我国台湾立法对变更或解除契约之条件作了较严格的规定。笔者认为，相对人解除权之行使并不会造成比变更契约更大之不利，否认相对人之解除权显得于理无据。在行政主体为维护公益享有变更和解除权的情况下，平等赋予行政主体和相对人以情事变更下的解除权，对相对人利益保护具有重大意义，亦不会导致公益受损。在制度的设计上，只需作恰当安排，即可在公益与私益之间取得完满的平衡。例如，可效法台湾地区法例，规定相对人欲解除契约时，如行政主体认为解除契约会对公共利益造成不利，可对相对人给予补偿后要求其继续履行契约。对于相对人而言，其在行政契约中最主要的权利即为价金或报酬，只要行政主体补偿充分，当可维持其契约利益，此时继续履行契约自会成为相对人当然之选。
5.行政主体基于公益的单方解除权
此处的单方解除权是指行政主体在履行契约过程中因公共利益的需要享有的解除契约的权利。基于公益的单方解除权的来源系法定，属于法定解除权。且与情事变更下的解除权源自私法而为双方当事人共享不同，基于公益的单方解除权系公法权力的一种，是行政主体在行政契约中享有的行政特权。
与行政主体基于公益的单方变更权一样，单方解除权也是为了促进或保障公共利益的需要。因此，只有在基于公共利益之重大需要时方可解除契约。行政主体对公共利益的判断是行使特权的根据。但公共利益是一个不确定的概念，其内容由社会、文化、历史、经济、国家法秩序的价值观念等诸多要素共同决定，并随着社会的变迁不断发生变化，其内涵很难精确界定。同时，行政主体作为公共利益的代言人，毕竟存在着部门利益和单位利益，当公益与自身利益发生冲突时，如果缺乏足够的制约，难免导致行政主体混淆自身利益与公共利益，反而会阻碍公共利益的实现。因此，为了防止行政主体以自身利益取代公共利益、侵害相对人利益的滥权行为，必须通过民主程序来确定公共利益，参考那些对公共利益具有更强判断能力的人的意见，帮助行政主体做出准确的判断。
有学者提出，行政主体的单方解除权与单方变更权并非“程度不同，但性质相同”的同一种权利，而是本质相异的两种权利。因为解除契约时，“行政机关只是单纯地卸除相对人的原始契约义务，并未增加任何新负担；此与调整权之变更债务内容显有不同。更详细地说，‘终止权’表面上看似为‘变更权’的一种，而且似属最严厉的调整手段；实则它对原始契约关系所造成的伤害远不如调整权，完全是属原始契约关系下所自然延伸的一种权利。笔者认为，即使单方解除权之行使对契约关系造成的伤害比单方变更权小，但单方解除权仍然具有形成权的性质，即通过单方行使该权后即可使契约法律关系消灭。该种权力的行使必将与契约的实际履行原则发生冲突，而且极有可能对相对人一方的合法权益造成侵害，所以其行使亦应当符合上述单方变更权的条件。在处理单方变更权与单方解除权的关系时，还应当尽力争取通过协商变更契约的方式消除契约中可能对公益造成损害之内容，只有对契约内容进行变更已不可能或者无法达成一致，或者不解除行政契约便不能避免或消除对公共利益的损害，方得解除契约。
6.因不可抗力致使不能实现契约的目的
“不可抗力”是指不能预见、不能避免并且不能克服的客观情况。在不可抗力的情况下，往往导致当事人不能履行契约的义务，从而引起行政契约的缔约目的不能实现。继续履行行政契约即使不会导致公共利益受损，至少没有任何助益，此时行政契约已经没有履行的可能或者必要，自然应当赋予行政主体及相对人以解除权。
四、结 语
行政契约一旦解除，双方当事人在契约中约定的内容就不再履行，彼此之间的权利义务关系归于终结。但解除契约毕竟与行政法尽量维持行政契约稳定性的思想相冲突，也不利于尊重和保护当事人的意志和利益，不利于交易的发生。为避免消极的作用和不必要的损失与浪费，在需要对契约进行调整或终止时，双方当事人特别是行政主体应努力采取协商的方式对契约的内容进行变更。只有在双方当事人对变更不能达成一致意见，或者变更会对一方当事人不公平时，行政主体方应在综合考虑行政目标达成、契约当事人利益、行政的成本与效益等多种因素的情况下，采取解除行政契约的方式。
