一、国内污染转移法律及相关对策
目前在污染转移控制方面，主要是国家环保总局联合原国家经贸委于2000年发出的《关于禁止向西部转移污染的紧急通知》，该通知对于一批已明令淘汰的15类严重污染环境的小企业、设备、工艺等做出了明确的管理规定，这很大程度上阻止了一部分恶性的污染转移。同时，国务院有关部委制订了《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》，前者对外商投资的领域作了相关分类，列出了鼓励类、限制类和禁止类产业目录，后者针对西部各省的实际情况，列出了适合于西部各省自身特点的鼓励产业目录，都对调整投资领域的产业与地区具有指导意义，有助于将投资转向可持续发展的领域。在地方政府层面，尤其是西部热衷于招商引资的地区，很少能意识到污染转移将会带来的严重后果。学者研究普遍认为，就控制污染转移的法律政策完善方面，主要有：一是调整西部地区环境标准。目前在地方环境标准上，是环境质量差的地区制定和实施的是较高的环境标准，而环境状况较好地区反而实施相对较低的环境标准，从而在制度上鼓励经济发达地区的污染产业大规模外迁。因此，应当有更严格的标准。二是强化政府环境责任。将绿色GDP核算指标纳入地方官员考核体系，从思想根源上转变发展经济就要污染环境的想法，对于环境污染控制不力的要进行问责。但多数建议都将重点放在了污染转移后环境污染的控制上，并不能从根本上解决转移的问题，笔者认为，控制地区污染物排放总量是解决污染西部转移的有效方法，，将一个地区的污染物排放总量控制在一个合理的限度内，是防止其向区域外转移的根本手段。
二、河南省主要污染物排放总量预算管理模式启示
资金只有经过预算才能得到合理的适用，同样，对环境容量及污染物排放量进行预算可以使环境资源得到合理利用而不至于加重环境污染。2011年，在污染减排任务目标下，河南省探索了主要污染物排放量预算管理模式，先后颁布实施了《河南省主要污染物排放总量预算管理办法(试行)》（以下简称《办法》）、《河南省主要污染物排放总量预算管理办法(试行)实施细则》，2012年进行了环境容量研究、总量预算指标分配、环境目标责任书签订等具体工作。主要污染物排放量预算管理实施的几个月时间里，取得了一定的成效，笔者也从中看到了其在控制污染排放总量、控制污染转移的借鉴意义。（一）设立了3个约束性指标，即控制排放量、总减排量、预支增量。《办法》第三条规定“控制排放量”是一定时期内最大允许的主要污染物排放总量，“总减排量”是一定时期内必须削减的主要污染物排放存量和增量，“预支增量”是一定时期内为满足经济社会发展需要允许增加的主要污染物排放量。这三个指标具有统一性、整体性，通过控制总量，目标是实现污染量减排，同时，完成减排任务又成为作为获得预支增量指标的前提条件。对预支增量的严格控制就是对新污染企业增加的有条件阻断，在确保控制污染物排放总量，完成一定的减排任务的前提下考虑预支增量，可以使得环境状况较好的西部地区合理使用环境资源，掌握控制环境容量，适度引进投资企业，在一定限度内给予环境优惠，达到经济发展与环境保护的次优状态。（二）区域预支增量与建设项目排放量双头控制。对地区预支增量进行约束性控制的同时，要对建设项目排放量核定予以规范，确保两者之间相互衔接。建设项目的排放量须在预支增量总盘子下进行支出，所有建设项目的排放总量不得超过地区预支增量，已经没有预支增量的地区不予核准新建项目。两者结合，可以在该预算体系下自动调整新建项目的领域方向，那些高能耗、高污染的企业可能在该体系下无法进入。（三）总量预算管理制度与环评制度合力发挥作用。《办法》第14条规定，“未经核定主要污染物排放量的建设项目，不得批复环境影响评价文件”，将总量预算管理制度与建设项目环评制度紧密结合，加强了总量预算的实施力度。（四）建立总量指标动态管理体系。建立了一套网上申报管理系统，全省所有建设项目主要污染物排放量必须通过网上管理系统核定、备案。通过建立主要污染物排放总量预算动态管理体系，可以全面及时掌握全省建设项目新增污染物的排放量。（五）对预支增量的支持项目做了特别规定。《办法》第十八条规定，“预支增量优先支持高成长性产业、传统优势产业、先导产业等重点产业发展，优先支持省重点建设项目、进入产业集聚区的建设项目和污染排放轻度低的建设项目”，该规定具有对新建项目的领域导向作用，鼓励引入高附加值、低污染的产业，在总量界限明确，预支增量明确的情况下，限制了高污染、高耗能，落后淘汰产业的进入。
作者：姚芳莉 单位：四川大学法学院
