1.无线电管理地方立法的重要意义
第一，无线电管理地方立法对国家立法的立、改、废工作具有重要借鉴价值。无线电管理地方立法具有从属与自主两重性。一方面，无线电管理地方立法与中央立法相比，处于相对次要的地位，一般要以中央无线电管理法规为依据，或不能与其相抵触。另一方面,在立法功能上，无线电地方立法一般都负有贯彻和实施中央无线电管理法规的责任，同时也有补充中央无线电管理法规以及先行一步为中央立法积累经验的任务。研究当前我国无线电管理地方立法中的制度创新，对于推动《中华人民共和国无线电管理条例》修订工作具有重要意义。第二，无线电管理地方立法是我国无线电管理法律法规体系的重要组成部分。2012年，工业和信息化部副部长刘利华提出要加快建立健全无线电管理四个体系，其中第一个体系就是建立完善的无线电管理法律法规体系。在无线电管理法律法规体系中，地方无线电管理法规、规章是该体系的重要组成部分。因此，研究无线电管理地方立法，尤其是地方立法中的制度创新，对于完善我国无线电管理法律法规体系具有重要意义。第三，无线电管理地方立法对进一步推动地方无线电管理工作具有重要作用。地方无线电管理法规、规章一方面是在贯彻国家相关法律、法规，另一方面是在结合当地无线电管理实践的基础上制定的。无线电管理地方立法进一步巩固了当地无线电管理工作的成熟经验和做法，同时又对实践中遇到的法律真空地带、法律模糊地带和亟须在地方立法中确立的制度进行规定，旨在解决地方无线电管理工作中突出的难点问题。如《贵州省无线电发射设备销售管理办法》、《上海市公用移动通信基站设置管理办法》、《云南省无线电电磁环境保护条例》，这些地方性法规和规定密切结合本地实际，有较强的针对性，对全国地方性立法产生了很好的示范作用。
2.我国无线电管理地方立法中的制度创新
党的十八大、十八届三中全会报告及2014年李克强总理政府工作报告中多次提到“创新”，创新对于国家经济社会发展具有十分重要的作用。同样，由于立法是一个立、改、废不断循环往复、螺旋式上升的动态过程，因此立法工作也需要创新，地方立法工作更需要创新。中央立法只是完成了某种“初级制度化”的使命，这就在客观上为地方立法预留了空间。地方立法的主要任务就是要完成对中央立法的“再制度化”。再制度化对于无线电管理地方立法而言，就是要结合《中华人民共和国无线电管理条例》等法规在实践过程中遇到的问题，以及在中央层面出现的法律真空地带，根据各省（区、市）自身情况，制定地方性法规和规章。所谓地方立法的制度创新，是指在无线电管理法规、规章中，一项条款首先是在地方立法中创立，并且该条款的内容在无线电管理工作中影响较大，能够构成一项制度。从目前情况来看，我国无线电管理地方立法中所涉及的制度创新主要包括无线电频率资源的多元分配方式、无线电发射设备销售管理、无线电电磁环境保护、基站站址专项规划及基站共享四个方面，以下分别论述。（1）无线电频率资源的多元分配方式《中华人民共和国无线电管理条例》明确规定对无线电频率的分配方式为指配，即行政审批的方式。随着我国社会主义市场经济的不断发展，无线电频率资源供需矛盾日益突出，传统的单一依靠行政审批的频率分配方式已经不能适应新时期无线电管理工作的需要，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现资源价值和有偿使用原则的多元分配方式势在必行。在已出台的14部无线电管理地方法规中，规定了频率资源可以招标、拍卖的法规有9部，分别是福建、云南、江苏、山东、广东、海南、黑龙江、天津和广东深圳。最早在地方立法中规定频率资源多元配置方式的是《福建省无线电管理条例》,该条例于1998年颁布，第15条规定：“无线电频率资源实行有偿有期限使用制度，无线电频率可采取划拨、招标或拍卖的形式指配。指配和使用无线电频率，必须遵守国家有关频率管理的规定。”2009年颁布的《深圳经济特区无线电管理条例》，将频率资源的使用分为经营性和非经营性两类，即“对无线电频率用于非经营性业务的，采用直接指定的方式进行分配、指配；对无线电频率用于经营性业务的，采用招标或者拍卖的方式进行分配”。此后出台的一些无线电管理地方性法规也明确规定频率资源可以招标、拍卖，并将频率资源的使用分为经营性和非经营性两类。由于无线电管理工作核心任务是对频率资源的管理，其他管理对象都是基于对频率资源的管理而衍生的。在无线电频率日趋紧张的状况下，福建省开创性地规定了无线电频率资源的多元分配方式，属于一项重要的制度创新，为今后国家立法中对频率资源的多元分配方式进行明确规定奠定了基础。（2）无线电发射设备销售管理在无线电管理工作中，对无线电设备的管理属于源头管理，加强无线电管理必须有一套行之有效的对无线电设备的管理制度。《中华人民共和国无线电管理条例》1993年颁布时，在总则部分规定研制、生产、进口无线电发射设备以及使用辐射无线电波的非无线电设备，都要遵守《中华人民共和国无线电管理条例》；而销售无线电发射设备须符合国家技术标准和有关产品质量管理的法律、法规的规定，并由县级以上质监部门实施监督检查。在无线电管理实践中，由于质量监督部门在实施监督检查时，缺乏从事无线电发射设备技术指标检验的专业执法人员和相关技术设备，因而难以有效地对市场上销售的无线电发射设备进行管理，造成了无线电发射设备销售市场的无序状态。另外，国家已将无线电发射设备销售市场的监管职权赋予了工商行政管理部门，但根据《中华人民共和国无线电管理条例》规定，工商部门对无线电发射设备进行监管又“无法可依”。近年来，各省级无线电管理机构在工作实践中，也认识到无线电发射设备销售市场鱼龙混杂，缺乏有效的管理手段。源头管理的无序，不仅使后期无线电管理行政成本大大提高，且管理效果欠佳。在这种背景下，迫切需要地方无线电管理机构积极探索无线电发射设备销售管理的新方式，并通过地方立法的方式确立下来。目前，我国多数无线电管理地方法规对无线电发射设备销售管理都进行了规定，但内容有所不同。比如，《内蒙古自治区无线电管理条例》第28条规定，销售相关无线电发射设备应建立销售登记制度；《山东省无线电管理条例》第27条规定，销售无线电发射设备应向无线电管理机构备案；《安徽省无线电管理条例》第26条规定，生产、销售相关无线电发射设备应建立登记制度；《黑龙江省无线电管理条例》第34条、《广东省无线电管理条例》第35条规定，生产、销售相关无线电发射设备应登记并向无线电管理机构备案；《福建省无线电管理条例》第21条规定，销售无线电发射设备应当事先备案；《深圳经济特区无线电管理条例》第36条对相关无线电发射设备的生产者、使用者、销售者都作了规定，并要求使用者进行核准登记。在无线电管理地方规章中，《甘肃省无线电管理办法》第16条、《湖南省无线电管理办法》第22条、《重庆市无线电管理办法》第25条、《北京市无线电管理办法》第23条、《贵州省无线电管理办法》第32条，均规定对无线电发射设备的销售实行备案制度。（3）无线电电磁环境保护在无线电管理领域，专门规范无线电电磁环境保护的地方性法规是《云南省无线电电磁环境保护条例》，该条例于2008年3月28日颁布。这是一部创新性的法规，它不仅使云南省电磁环境保护的相关工作有法可依，同时对国家和各省（区、市）在无线电电磁环境保护方面的立法工作提供了有益的借鉴。《云南省无线电电磁环境保护条例》中的主要创新性制度包括：编制无线电电磁环境保护规划，并纳入省无线电事业发展规划；根据无线电电磁环境保护规划和国家标准、行业标准划定无线电电磁环境保护区，并将无线电电磁环境保护区分为一级保护区、二级保护区和三级保护区；要求涉及电磁环境保护的重大建设项目选址，必须进行无线电电磁环境测试和电磁兼容分析；建立无线电电磁环境监测和评估制度，定期向社会公布无线电电磁环境状况；相关部门要加强保护和治理电磁环境，用于防治无线电电磁辐射污染的设施、设备应当保持正常运行。我国无线电管理地方立法中规定电磁环境保护制度的具体情况是：云南、山东、湖北、深圳、黑龙江、天津、西藏7个地方法规规定了涉及电磁环境保护的重大建设项目论证制度。此外，湖北规定了加强电磁辐射监测和电磁辐射污染防护制度；上海规定了无线电电磁环境临时保护区制度。（4）基站站址专项规划及基站共享公众移动通信基站是城市基础设施之一，已经成为继水、电、气、道路之后的第五城市发展要素。随着生活水平的不断提高，市民希望在任何情况下自己的手机信号能满足需求，但又担心基站的辐射对自己的身体产生不良影响，对无线电基站辐射的投诉也逐年增加。近年来，随着移动通信的加速普及，基站的站址资源日益匮乏，续约基站的难度加大，新建基站的周期越来越长，面临的阻力越来越大。同时，受市场竞争因素的影响，电信运营企业在基站建设方面往往不能共建共享，造成基站的重复建设和资源的浪费，且日益增多的基站对城市建设和城市景观带来了负面影响。因此，通过地方立法，将基站作为城市基础设施纳入城市规划体系，并编制基站站址专项规划，确认基站在城市建设中的法律地位，引导和鼓励电信运营商合理共享基站站址资源，这已成为大势所趋。《深圳经济特区无线电管理条例》第26条到第30条对基站站址专项规划及基站共享进行了规定，其中第26条明确规定“市规划部门和市无线电管理机构应当按照城市总体规划及相关规划要求，将公众移动通信基站作为城市基础设施纳入城市规划体系，并编制基站站址专项规划”。《广东省无线电管理条例》第21条规定：“地级以上市无线电主管部门应当会同同级人民政府有关主管部门根据无线电事业发展规划、无线电频谱资源规划编制无线电站址资源规划。无线电站址资源规划应当符合城乡规划、土地利用总体规划和环境保护规划。”在目前无线电管理地方法规和规章中，除《深圳经济特区无线电管理条例》和《广东省无线电管理条例》对无线电站址（基站）资源规划、基站共享进行规定外，《西藏自治区无线电管理条例》第7条规定，政府部门要鼓励和支持公众移动通信基站资源共建共享；《黑龙江省无线电管理条例》第32条规定，鼓励和支持基站站址的共建共享；《海南省无线电管理条例》第6条、第28条规定，政府部门鼓励和支持无线电通信基站的共建共享；《上海市无线电管理办法》第10条明确了基站资源共建共享的要求。从出台时间上看，这些地方法规和规章都是在2009年及之后颁布的。
3.结束语
在我国无线电管理地方立法中，一些省（区、市）根据地方立法的权限，对于《中华人民共和国无线电管理条例》中没有规定的一些事项进行了规定，在无线电管理制度创新方面进行了有益的探索。当前，《中华人民共和国无线电管理条例》的修订已列为国务院一类立法计划，地方立法中的一些创新性的制度可以在《中华人民共和国无线电管理条例》修订中得到借鉴和吸收。将地方立法中的制度创新上升到国家层面，能够实现地方立法和国家立法之间的良性互动。
作者：王文娟 祁锋 单位：国家无线电监测中心 工业和信息化部无线电管理局
