一、土地延包遗留的问题
（一）存在部分放弃承包地的农民
以甘井子区为代表的一部分城郊经济发达地区。这类地区在农村改革之初一轮土地承包实行家庭联产承包制度时，由于乡镇企业比较发达，一般采取分业承包管理的办法。按当地劳动力平均收入为参考值，在乡镇集体企业工作，年收入能够达到这个值，则只参加集体乡镇企业劳动，不承包土地等集体生产资料。例如，如果两亩蔬菜田和收入能达到这个值，则选择务农的每个劳动力可承包菜田两亩，以此类推。由于税费提留等原因，这类地区二轮土地延包时基本没有调整土地，顺延原承包合同。有一部分人，因为种地效益低，改为从事其他行业，把承包地转让出去。现在，区片综合地价实施后，补偿标准最高已经达到每亩35万元。面对城市化征地的巨额土地补偿费，无地或者少地的这部分农民心里极不平衡，要求与有地农民享受同样的补偿待遇。
（二）因建设而整村动迁
以保税区为代表，因项目建设的需要，在城市区划调整过程中，对规划区内的村组全部动迁。在整村动迁中，首先遇到的难题也是土地承包严重不均问题。过去没有整体征地，反映不大，现在出现整村征占补偿，利益相关较大，以前的矛盾问题全部暴露出来。一是口粮田以产分地，产量均而土地面积不均；二是责任田分配与劳动力数量成正比，劳动力多分地多，劳动力少分地少；三是当年生女孩的农户，女儿多已出嫁，现在人少地多。男孩多户娶妻生子，现人多地少；四是二轮延包时有人把其他农户委托代种的土地，签在自家的家庭土地承包合同上，并领取了土地承包经营权证。还有二轮延包后新增人口没有承包地等。
二、土地管理制度创新与探索
针对以上反映的问题，单单依靠法律政策，是很难解决问题的，必须在尊重农民意愿的情况下，根据大连市的实际，创造性开展工作，妥善解决这些问题。
（一）关于土地标准地亩制度的创新
为了解决二轮延包工作中出现的土地面积不均的问题，在现有法律政策没有具体规定的情况下，大连市农业部门经过反复调查研究，出台了指导意见。具体为：对一轮家庭联产承包时实行“三田”制的没有按人口增减调整的，造成人地矛盾突出，按照二轮延包时土地面积依法平均确权给本集体经济组织成员。对二轮延包时“以产找地”、“产平地不平”一律以“标准地亩”分配给征地补偿费和粮食直补款。这样做体现了《农村土地承包法》关于农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则。农民群众比较满意，化解了土地分配不均造成的历史遗留矛盾，维护了农民的利益。
（二）关于土地权益量化的制度创新
为解决部分在二轮延包中没有获得土地承包经营权的人员，通过采取土地权益量化的办法，解决集体土地征收征用后，补偿金额公平分配的问题。甘井子区营城子街道在区农林局的指导下，提出了土地权益量化的制度设计。即，将全村的土地面积除以全村集体经济组织成员人口，得出本村每个集体经济组织成员享有的土地权益数量。当土地没有发生征占时，原土地承包合同继续履行，当土地发生征占补偿时，每个村集体经济组织成员，不论有地无地，地多地少，都按照量化后的土地权益数量享受土地补偿费。这种做法，简称为确权不确地，或确权确利不确地。许多地方已经给农民下发村委会印制的《土地量化权益证书》，农民拿到土地权益量化证，落实了农民土地承包权。（三）关于人均份额的制度创新。为体现土地的社会保障功能，体现公平原则，保税区二十里堡街道经过反复调研，采取了明确人均份额的办法。即以村或者村小组（权属单位）为单位，总土地面积除以村或者组全体集体经济组织成员人数，得出的值就是本村或者组农民个人享有的土地人均份额。无论农户实际承包耕地土地面积多少，征占土地补偿费分配时，一律按照人均享有的所有权份额享受土地承包费分配。人均份额一经明确，其他问题迎刃而解。
三、认识与思考
（一）勇于探索创新管理制度，及时解决实践中出现的新矛盾新问题
法律、政策、制度都是在不断总结实践经验的基础上制定的。但也应当看到，一方面，法律、政策、制度来源于实践，对实践具有规范、指导作用；另一方面，法律、政策、制度一经形成，在一个相当长的时期内是稳定的，在某些具体的问题上，又往往滞后于现实的实践。因此，在工作中不能向上伸手，不能等、靠、要，寄希望于上级一夜之间拿出一个适合你那里情况的具体法律、政策、制度。事业要发展，矛盾问题要解决，唯一依靠的就是创新。即在法律政策的原则下，制度方法的创新。
（二）三项土地管理制度创新，符合相关法律政策精神
“标准地亩”、“权益量化”“人均份额”这3个土地制度的创新，虽然分别出现在农业地区、城郊地区和先导区3个不同的地域，但它们具有相同性。一是它们都是在全域城市化进程中征占大量土地时解决人地矛盾的新办法。二是它们的核心体现出了公平、公正，在不同地区维护了农民的合法权益。三是它们都来源于基层，来源于实践，集中广大干部群众的集体智慧。同时，它们具有一致性，即与现行法律政策精神相一致。《农村土地承包法》明确规定集体经济组织成员依法平等地享有承包集体土地的权利，反复强调公开、公平、公正的原则。法律政策明确区分土地承包权与所有权，当土地所有权变化，依法被征收、征用，集体经济组织成员平等享有补偿权。这3个办法，就是法律政策在新形势下结合实际的具体化。
（三）土地管理制度的创新，体现了农民群众意愿，得到农民群众的认可
实践表明，创新的土地管理制度和办法，经过民主程序规范运作的地方，群众纠纷就得到较好地解决。比如有关文件规定，征地时要按家庭承包经营权证记载的对应面积进行补偿。这个政策规定的前提必须是平均分地，产平地平，由于改革以来农村情况复杂，在土地严重不均的许多集体经济组织成员因各种原因造成有权无地的地方，以及土地承包经营权证发放不规范，问题较多的地方，就很难得到解决，这就要求制度创新。例如城郊地区某村，由于分业承包，造成三分之二的农户没有承包地。在改革创新土地管理制度之前，群众意见很大，土地征不了，项目上不去。土地权益量化后，落实了农民的土地承包权，明确了所有权，群众很满意，经济和社会事业都得到了顺利发展。（四）制度创新需要加强指导，相关部门应当搞好协调配合一项制度的探索创新，虽然基层有积极性，农民有意愿，但离不开上级有关部门的指导。特别是涉及农村土地问题，情况十分复杂，不能以村民自治为由，回避矛盾纠纷，不作为。这三项土地制度的探索创新，就是在上级有关部门的指导下，集中群众智慧形成的。因此，既符合法律政策精神，又得到群众的赞成，实践中收到较好的效果。协调配合方面，在出台新政策时有关部门要多沟通协调，否则就容易出现问题。如，有关部门起草的文件中规定征地土地补偿费和安置补助中，土地补偿费的80%归农户，20%归集体。据此，按土地管理法有关条款推算，集体应得的征地补偿费为全部土地补偿安置费的12.5%。时隔六年后同一部门起草的文件中，对农户承包地的征地补偿不区分土地补偿费和安置补助费，统一为征地补偿费，80%归农户，集体提留就到达了20%。这样，不但农户补偿减少，而且过去实行土地补偿费与安置补助费分别不同情况补偿政策的地方无所适从，不知执行哪个文件。另外，对于群众的创造，各部门应给与支持，在处理矛盾纠纷时，相关部门要做到调解、仲裁、审判相一致。这就需要加强沟通、协调、配合，做过细的工作，共同维护农村社会的和谐稳定。
作者：张升友 乔华 顾静炜 单位：大连市农村经济委员会
