1.建立完善的法律援助立法体系
发达国家的法律援助实践表明，法律援助机制的良好运行，需要以法律体系建设为基础。获得法律援助的权利，是国际社会关注的保障司法人权重要内容。作为一项宪法原则，法律援助在世界上许多国家的宪法中得以确立。我国法律援助制度肩负保障人权、维护正义、构建和谐社会的重任，与弱势群体联系广泛而密切，应当紧随人权入宪立法步伐，将法律援助作为公民的一项基本权利载入《宪法》，以宪法修正案的形式明确规定国家支持和发展法律援助事业。目前我国关于法律援助的立法只有国务院制订的《法律援助条例》，随着法律援助工作的快速推进，条例约束力有限的弊端在实际运作过程中显现，条例中的很多规定已经不完全适应法律援助现实工作需要。经过十几年的实践探索，制定一部统一的法律援助基本法律的思想基础、社会经济状态和立法意愿等各方面条件已经日趋成熟，具备了立法的现实可能。为确立法律援助的法律地位和效力，与现有司法制度相衔接，更好地开展法律援助工作，建议制定《法律援助法》，明确法律援助机构的设立和性质，明确法律援助机构人员的资质和法律地位，更好地发挥法律援助在维护公民合法权益、促进社会公平正义中的作用。[6]制定的法律援助法中，可以结合我国农村人口众多的具体国情，专章规定农村法律援助，坚持法律援助向农村和农民倾斜的导向，适度放宽经济困难标准，扩大农村法律援助覆盖面，简化农村法律援助程序，将更多的农村弱势群体纳入保障范围。
2.健全农村法律援助经费运行机制
资金是法律援助制度的物质基础，也是保障法律援助工作的关键性因素。虽然我国法律援助经费近年来不断增长，资金紧张仍是困扰我国农村法律援助实施的一大难题。法律援助经费的匮乏使得有限的法律资源与越来越大量的法律援助需求之间矛盾更加突出，直接影响到法律援助的受益范围和办案质量。世界大部分国家在实施法律援助制度的过程中，结合本国国情，形成了不同的资金供给制度，通行做法是“政府主导、社会参与”，以政府拨款为主，将法律援助经费列入政府财政预算。法律援助是政府责任，国家建立经费保障制度是法律援助顺利实施的重要环节。根据我国法律援助事业发展现状，建立符合我国国情的法律援助经费供给制度很有必要。应当强化政府的财政拨款，将法律援助经费在政府财政预算中单独列项，建立以各级政府拨款为主，社会捐助为辅的经费保障制度。通过机制创新，建立法律援助最低经费财政保障制度及转移支付制度，保障法律援助经费的拨付与社会、经济协调发展，确保法律援助经费财政主渠道的稳定性。世界上大多数实施法律援助的国家，都不采取单一的经费筹集方式，而是综合采用政府财政拨款、社会资助等多种形式，我国又是一个农村人口多的发展中国家，各级政府财政能力有限，巨额法律援助费用全部由国家承担，短时期有较大困难。可以拓宽资金来源和途经，建立由政府与社会共同承担的多渠道筹资机制，成立法律援助专项基金，动员更多的社会力量，广泛吸纳社会资金，缓解财政压力，推动农村法律援助事业的发展。[7]
3.建设法律援助五级网络，提高援助质量
法律援助难，难在群众，难在基层。当前，随着农村社会经济的迅速发展和利益格局的不断调整，许多乡村呈现出矛盾凸显、纠纷高发的状况，基层成为矛盾最多、纠纷最易激化的一环，如果解决不当，矛盾纠纷还可能激化，危害社会和谐稳定。因此，更有必要发挥法律援助在预防和化解普通乡村纠纷及严重影响社会稳定的重大突发事件中的独特作用，建设法律援助省、市、县、乡、村五级网络，推行农村法律援助入村工程，实现法律援助村村通，把党和政府的阳光洒向每一个乡镇和村庄，温暖每一位期待法律帮助的村民。这种法律援助面向包括农民工在内的广大农民，可以让农民寻求法律援助时有归属感，更加方便他们寻求法律的帮助，农民所面临的一些共性法律问题也能得到集中地解决。对维护农民合法权益，引导农民理性表达诉求、化解涉农矛盾纠纷、维护农村和谐稳定将发挥重要作用。法律援助工作的质量是农村法律援助事业的核心，虽存在一些具体困难，农村法律援助仍然要注重法律援助监督管理制度建设，探索相应的法律援助质量保证体系和方式，强化农村法律援助人员的培训，提高法律援助人员的专业素质。
4.抓好队伍建设，创新工作手段，促进农村法律援助事业健康发展
农村法律援助是一项“一手连着党和政府，一手牵着农民群众”的特殊公益事业。我国农民是一个人数庞大的群体，贫困人口集中，法律援助人员缺乏。目前我国承担农村法律援助的主体还是律师，而律师也得面对市场经济现实，难以放弃个人的生存与发展，存在着律师法律援助服务的公益性与个人利益的冲突，影响法律援助工作的开展。当前国情下，让律师承担全部农村法律援助工作，困难很大，现实性不强。从长远看，我国应建立一支以律师和基层法律工作者专业服务为主，以社会组织和志愿者服务为辅的农村法律援助队伍。采用政府购买法律服务的方式解决律师从事农村法律援助服务的公益性与市场性矛盾，调动律师承办案件积极性，保证法律援助质量。我国应调整农村法律援助资格准入制度，充分发挥乡村基层法律服务工作者立足农村、贴近农民、乡土气息浓郁的作用，对没有律师执照和法律工作者证，本人又在乡村法律援助站工作，经过培训考核合格的人员，由省级主管部门颁发法律援助证，给予经费支持，允许其办理法律援助案件，这样可以大幅度拓展承办农村法律援助案件的人员数量。美国大法官霍姆斯曾说：“法律的生命在于经验而不在于逻辑。”农村法律援助可以充分发挥高校资源优势，鼓励法律专业大学生深入乡村，既可以帮助学生完成社会实践，真正做到理论与实践相结合，又可以缓解农村法律援助人员缺乏问题，节省大量人力财力，还可以引导法律专业大学生投身于农村法律援助事业，充实法律援助队伍。农村法律援助可以广泛运用民间组织力量，扶持社会团体介入，发挥社会团体对农村法律援助的积极作用，弥补政府法律援助资源的不足。农村法律援助还可以结合当前倡导社会公正的执政理念，建立多部门联动机制，坚持以人为本，尽力做到“应援尽援”。同时有针对性地做好涉及农民群众切身利益的法律、法规深入细致的宣传，加强法律援助制度的推广普及，使广大农村的弱势群体知道怎样寻求法律保护，扩大法律援助的知晓率和影响力。
作者：刘士国 宛锦春 单位：九江学院 政法学院
