[摘要]珠三角地区已率先进入存量规划阶段，城市更新改造中加强土地混合使用已经成为释放土地开发潜力的主要手段。本文对广州、深圳等城市更新项目的土地混合使用情况进行了探索研究，分析了制约土地混合使用的因素及其存在的问题，以促进土地混合使用机制的有机形成。
[关键词]土地资源；珠三角；旧改；混合使用
珠三角城乡建设用地从改革开放初期的1570.0km2～1988年的1765.3km2，再到了2006年的6816.04km2，年均增速达7.79%，而2013年已达到约8534.0km2，增加了近5倍。在深圳、东莞以及佛山的南海、顺德等地，建设用地占城乡总用地的比例已经超过40%，这意味着这些城市几年之后便会无建设地可用。与此同时土地利用效率低下同样加剧了用地的紧张，从粗放扩张式用地向节约集约用地转变，探索了节地新模式已十分迫切。土地混合使用是一种集约型城市发展方式，对于已走向“存量”规划的珠三角区域而言，城市更新项目很大程度上都难以回避土地混合使用的问题。因此，对城市更新项目中土地混合使用模式的研究十分必要。本研究正是从增加和整合不同用地使用类型的视角出发，针对单一地块的多种建筑功能和同一街坊内多种用地性质的混合使用为对象，试图分析在城市更新项目中混合使用存在的问题，并提出相应的改进建议。
一、珠三角各地城市土地混合使用状况综述
1.深圳市城市更新项目中的土地混合使用
深圳经过三十余年的高速发展，城市建设开始受到“四个难以为继”的制约，土地和空间、能源和水资源、人口和劳动力以及环境承载力等压力，迫使深圳由过去的“增量扩张”为主转向“存量优化”为主。以增量更新为主导的城市空间增长方式对土地使用效率提出了更高的要求。近年来在法定图则的编制和管理中，土地混合使用得到了强化。据有关统计分析，深圳市2008～2009年法定图则委员会审议已批法定图则个案修改案例中，审议事项中61%与用地性质调整以及土地混合使用有关，6次会议共审议41项图则个案修改，其中25项涉及用地功能调整。伴随着深圳市更新进程的加快，土地的高效、集约利用和混合使用已成为一个普遍存在的现象。在用地功能调整案例中，在原规划功能的基础上申请混合建设其他使用功能的案例占比达40%。土地混合开发的案例主要是居住用地中要求增加商业、办公等功能，仓储用地要求兼容开发仓库、展览、办公、公寓等物流功能，工业用地要求建设研发功能，轨道交通设施用地要求混合开发居住、商业、办公功能等。
2.广州市“三旧”改造项目中的土地混合使用
随着城市的发展，广州建设用地不足的问题日益凸显，加大“三旧”改造力度同样是解决问题的关键。2015年2月28日，广州市城市更新局正式挂牌成立，标志着以更新改造推进城市可持续发展，探索低效存量建设用地发展阶段的到来。广州市自2009年“三旧”改造工作全面启动以来，全市“三旧”用地就达15000宗，城市更新所释放出来的用地数量巨大。而从广州市国土资源和规划委员会网站公开的331例“三旧”改造或控制性详细规划修改、调整的相关批复中进行统计（2007年3月～2015年3月），涉及单一用地性质调整为混合用地的1078宗，共195案，审议事项中59%与土地用地性质调整和混合用地有关，土地混合使用表现为商业与住宅、科研、商务、交通，居住与交通、工业与科研等类型。可见，广州市城市更新项目中土地混合使用已经成为城市规划管理中重要手段。土地利用混合程度还可以从城市不同性质土地混合的总体情况得到验证。在城市地理学中，可以引入信息论中的熵值原理来表示用地的混合情况，熵值的大小反映混合程度的强弱，参考林红、李军对2005年广州市城区各区的土地利用混合率进行测算结果，表明在城市更新项目较为集中的越秀、荔湾和海珠区，相应的土地利用混合率也相对较高。
3.其他城市“三旧”改造项目中的土地混合使用
2007年6月，佛山市政府下发了《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见》，“三旧”改造逐步成为各级政府的工作重心。以佛山市国土资源和城乡规划局网站公示的四区及佛山新城《佛山市2013年经营性房地产及工业用地勾地表》为例，仅2013年，全市国有建设用地供应计划189宗地中混合用地共有78宗，占比41.26%，土地混合使用也较为普遍，其中以更新改造形式供应用地27宗，混合用地25宗，占比92.59%。开发宗地中土地混合使用的形式以商住混合、商业商务混合为主，有少量的新交通编组站、上盖居住、商服综合开发地块。珠海城中旧村改造中土地混合使用也较为普遍。依据珠海市住房和城乡规划建设局网站公示的《珠海市城市更新专项规划2013—2020》，到2020年珠海全市列入“三旧”改造的城市更新地块规模为1606个，共37.48km2，城市更新已成为珠海盘活存量土地的主力。而2014年珠海市城市更新单元计划第一批计划中，城市更新单元6个，更新用地面积11.43公顷，其中混4个为混合用地，共计8.38公顷，占比73.32%，土地混合使用在更新项目中已成主流，主要的混合使用形式为商业、商务办公混合，商业居住混合，商业商务居住混合等。东莞早在2008年就开始实施“三旧”改造，先后出台了配套政策性文件20多份来推动“三旧”改造的实施。笔者从东莞市“三旧”办获悉，截止到2014年4月，东莞市已批出或审查“三旧”改造方案596宗，面积32m2，已落实项目的415宗。目前正推动5个大型改造片区（共约12.7km2）组团式连片改造试点工作。城市更新过程中以开发商主导的混合开发趋势非常强烈，土地混合使用案例多集中在地铁和城际轨道站点周围和城市中心区域，用地性质以商住混合、商业商务混合为主，为了全面规范东莞“三旧”改造工作，东莞相继推出《意见》《办法》等新规，规定市区内用于商住的更新项目不得超过60%，而镇区则不得超过40%，工改商住的项目比例会控制在40%以内。
4.小结
可见，在珠三角的主要城市中，城市用地的混合使用现象已较为普遍。对于已经步入“存量”规划时代的珠三角区域而言，城市更新已经成为释放现有土地资源，实现内涵式增长的主要途径。如何在城市更新过程中顺应市场的多元化需求，满足开发主体对土地混合使用的需要，分析土地混合使用中存在的问题并建立可行的操作机制，已经成为当前研究的重要课题。
二、城市更新中土地混合使用存在的问题
1.技术标准滞后
深圳市2014版《深标》专门增加了土地混合使用的章节，在珠三角众多城市中实属首创。对单一用地性质的混合使用功能在建筑面积比例上进行约束，在充分保障各类公共设施建设规模和使用功能的基础上，鼓励公共管理与服务设施用地、交通设施用地、公用设施用地与各类用地的混合使用，提高土地利用效益。尽管2014版《深标》对土地的混合使用在制度标准方面进行了可喜的尝试，但在城市发展转型与市场经济不确定性的宏观环境下，严格细化的土地分类直接导致了土地用途的单一和排他性，多种新型、混合的城市功能或产业功能很难用一两种用地性质准确表达，导致了规划编制的表达混乱和法定图则的频繁修改，规划编制制度的弹性仍然存在问题。
2.编制技术科学性不强
目前，无论是深圳的法定图则，还是广州的管理单元控制性详细规划，基本上延续了传统控规的编制思路。是建立在总体规划、分区规划等上位规划基础上，通过自上而下的形式进行的技术深化，以地方经验为依据，确定每个地块的土地用途。动辄几平方公里范围的控规编制，很难对现状成千上万的权利主体之间错综复杂的利益关系考虑周详，规划师“拍脑袋”定性规划的现象仍较为普遍，与社会经济的实际需要存在脱节，规划的严肃性不够。在快速城镇化的过程中，城中村、新居住区、高端CBD、工业园等开发类型同时存在，新旧差异巨大，部分“三旧”区域功能复合化十分突出，改建、私建等不规范的用途调整加剧了技术处理的复杂程度，动态更新的操作很难及时跟上。面对日趋复杂的社会经济环境，就规划编制队伍本身而言，长期以来以城市规划、建筑学学科背景为主流的城市规划从业者，尚未能从物质空间为主体的规划设计工作中转换角色，规划对社会问题的研究不足，处理措施粗暴，造成了形态空间无法解决多元的市场需求和城市复合化的增长规律。
3.相关政策不完善
广州、深圳、东莞等城市进入产业加速转型时期后，以创意研发、设计、物流、现代服务业等2.5产业迅速崛起，不仅符合城市产业发展导向，又具有使用方便、转型快、成本低等特点，有助于企业产业方向的快速、灵活调整，应对市场快速变化。创新型产业无不体现出多种功能的高度混合，然而，现有的规划标准和管理规则却没能及时调整，造成规划主管部门缺乏对其进行规划许可或规范管理的政策工具。拿深圳来讲，《城乡规划法》《深圳市城市规划条例》《深圳市城市更新办法》以及《深圳市城市更新办法实施细则》等文件对法定图则（控规）修改规定了一套刚性、严格的程序，极大的促进了城市规划决策的科学化、民主化和法制化。无独有偶，广州市城市更新局和珠海市、东莞市、佛山市“三旧”改造办无一例外的建立了内容大致相似的城市更新修改审批机制，这些政策文件多采用直接的规划指导措施，保障了法定图则、控规实施的刚性管理。但是，随着近年土地混合使用需求的普遍增加，土地混合用途调整的个案频次逐年增加，由于图则修改控制严格、程序复杂、耗费时间长，对城市建设与市场开发造成一定的负面影响。
三、结语
通过对珠三角区域土地混合使用的分析发现，在当前经济形势日趋复杂、多元化的发展过程中，城市已经自发形成了强烈的混合开发诉求，在城市更新规划中由于技术处理手段科学性不足、技术标准、政策制度不完善等综合原因一定程度上阻碍了土地混合使用需求，但“旧改”活动本身对制度、政策的依赖特点决定了如何改革规划编制技术，优化政策制度才是促进土地混合利用的关键。规划不应只是一种实现城市美好蓝图的纯技术手段，还应是对土地资源利用的分配与调节，协调城市发展中效率与公平的关系，促进城市可持续发展的综合行动。因此，在土地再开发中建立多方参与、凝聚共识的土地再开发决策体系及多元利益共同体协调合作的实施机制，才是从根本上实现土地混合使用体制良性发展的必然途径。
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作者：刘淑娟
