一、世界贸易组织规则对我国行政审判体制的要求
世界贸易组织(WorldTradeOrganization，以下简称WTO)对司法审查体制的规定主要有以下几种情况:一是规定法院(司法机关)是司法审查的唯一主体，必须由法院审查，从而排除了行政复审和仲裁复审。二是规定了司法的、仲裁的、行政的法庭作为司法复审机构，由司法机构(法院)、行政机构、仲裁机构进行复审。三是复审机构不独立而复审程序至少要达到客观和公正的要求。
WTO规则是适用于所有成员的，其对司法审查体制的要求只是一般性的要求。各成员如何实施这些要求，取决于各成员根据其他成员的要求和自身的情况而作出的承诺，也即各成员的具体承诺才是对其司法审查体制有实质意义的要求。我国加入WTO《议定书》和《工作组报告书》关于司法审查体制的承诺，是WTO司法审查体制一般要求的具体化，是我国履行司法审查义务的直接依据。在判断我国行政审判体制是否符合WTO规则的要求时，除了要以WTO规则本身作为判断标准，更重要的是要看我国的行政审判体制是否符合我国对其他成员所作的具体承诺。从这个意义上说，对我国加入WTO后应由哪些机构作为司法审查的主体，应当建立怎样的行政审判体制，仅从WTO规则中关于司法审查体制的条款来判断，是不能得到正确结论的，正确的答案应到我国加入WTO法律文件中去寻找，因为我国对司法审查体制的承诺具有优先适用的效力，甚至可以说这些承诺才是专门针对我国的WTO规则。我国《议定书》和《工作组报告书》对加入WTO后行政审判体制的承诺主要有以下内容:一是设立或制定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与“GATT1994”第十条第一款、GATS第六条和TRIPS协定相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。
此类审查庭应是公正的，并独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查项的结果有任何实质利害关系。二是审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业上诉的机会，且这些个人和企业不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人，作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。由此可知，加入WTO后我国行政审判体制有以下两个方面的要求:第一，实质性要求。我国承诺行政审判体制的实质性要求是公正、独立和对审查事项的结果无任何实质利害关系。WTO规则对司法审查体制规定的灵活性在我国不能适用。中国入世工作组的各成员对我国司法审查体制提出了比WTO一般规则更加严格的要求，不允许我国司法审查的主体和程序不独立。第二，形式上的要求。我国承诺了行政复审(相当于我国行政复议)和法院司法审查两种方式，但法院对行政行为享有最终审查权，WTO规则关于司法的、仲裁的、行政的法庭均可作为司法审查机构的规定在我国不能适用。
二、我国现行行政审判体制存在的主要问题
(一)行政审判组织不能真正独立于行政机关，行政案件的审理缺乏独立性，难以保证案件的公正审理。行政法律关系不同于民事法律关系，当事人双方的实体地位是不平等的，行政相对人的合法权益容易遭受行政机关行政权力的违法侵犯。为此，国家建立行政诉讼制度，授予行政相对人提起诉讼的权利，使其能借助国家的审判权与违法的行政行为相抗衡。从国家权力的设置角度而言，通过赋予法院行政审判权来监督、制约行政机关的行政权，目的是为了促进行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益。要实现这一目的，行政审判组织就必须与行政机关没有隶属关系，否则就无法进行有效的监督和制约。我国宪法规定，审判机关依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。从立法的规定和法律的视角来说，法院是独立于行政机关的，和行政机关处于平行的地位。但是，在现实生活中，从我国目前的行政审判体制来看，让被告掌握法官的物质生活条件和社会政治地位进退的决定权，是无法保证法官的独立和期待法官作出公正裁判的［1］。
(二)行政审判庭的行政法官专业性和独立性不强。为了适应行政审判工作的需要，行政法官不仅应熟悉一般的法律知识，而且应了解相关的行政管理的专业知识。行政管理的专业知识十分复杂，门类繁多，法官即使处理过一定数量的行政案件，积累了一定的经验，也不可能完全熟悉。正是因为行政审判不同于刑事审判和民事审判，其所审理的案件大多涉及行政的专门知识，国外特别是大陆法系国家和地区，对行政法官的选拔、培训有特殊的要求，行政法官大多具有长期性和稳定性。但在我国，法院内部经常实行法官轮换，民事庭、刑事庭的法官常常充任于行政庭，行政庭的法官又经常被抽调到其他业务庭，因而行政庭的法官没有审理行政案件所必需的知识结构，甚至行政法和行政诉讼法的专业知识和实践经验也不足。随着我国加入WTO，国民待遇得以落实，经济贸易打破了国界的限制，行政相对人的范围大为扩大，行政纠纷也更为复杂，在这种情况下，我国现行行政审判体制的行政法官将难以适应行政审判工作的需要。
(三)现行行政审判体制不利于行政判例制度的建立。从世界范围来看，英美法系国家重视行政判例的作用自不待言，即使是大陆法系国家，也肯定行政判例的效力。例如，法国是成文法的国家，但行政法的重要原则几乎都由行政法院的判例产生。行政判例制度的普遍存在不是一个偶然的现象，其原因在于行政法法典化的困难，行政诉讼中的受理范围、审查标准、举证责任、证明标准等许多问题，很难统一为成文规则，判例的适用不可避免。由于我国的刑事和民事法律制度长期以来奉行成文法原则，我国法律不承认判例的效力，在刑事、民事和行政案件由法院统一行使审判权的背景之下，导致了行政诉讼也缺乏判例的支持。
三、行政审判权的实质独立是我国切实履行世界贸易组织义务的要求
保持法院审查的独立性是WTO司法审查制度对我国司法审查主体的基本要求［2］。WTO规则规定，在一个国家的司法审查制度中必须建立一个独立于被授权进行行政执行的机关，且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。在WTO规则中，任何行政机关涉及涉外贸易领域的行政行为，最后都应当而且能够接受司法机关的审查。只有实现司法权相对于行政权的独立，才能保证司法权对行政权监督的有效性。裁判机构的独立性，是指裁判机构必须独立于作出行政行为的行政机关。由独立的司法机关审查成员方政府有关国际贸易的政策和行为，解决与国际贸易有关的行政争议，是WTO规则所反复强调的一个问题。WTO要求裁判机构独立于做出行政行为的行政机关，主要有三点原因:一是“自己不能做自己的法官”这一法治基本原则的要求。司法是公正的化身，任何偏私和成见都不能影响公正的实现，正是司法的独立，才使其享有民众信任的声誉。二是为了充分发挥成员方司法审查体制的功能，给予受不利影响的一方以真正的权利救济，从而有效监督WTO成员与贸易有关的政府行为，消除国际贸易壁垒，促进全球贸易自由化。三是WTO除将法院视为一般的解决纠纷的主体外，还将法院作为解决纠纷的最终途径，即复审机关。在司法审查中，法院除居中裁判、解纷止争外，还监督行政机关，对纠纷的行政解决机制进行监督。因为行政机关自己解决纠纷可能存在公正性问题，所以应设置保障公正性的程序以及提供最终的司法救济途径［3］。
如何适应WTO的要求改革我国的行政审判体制，学术界进行了积极的探讨，大体提出了以下几种方案:一是建立行政法院。该方案主张设置独立承担司法审查职能的行政法院，将行政行为的审查不只限定在与国际贸易有关的行政行为，而是扩充至全部行政行为，建立一种类似德国行政法院的行政法院体制。考虑我国司法体制的现状，可在最高人民法院之下在各地方设立类似于军事法院、海事法院的若干专门人民法院，以区别于普通法院，而普通法院则不再审查行政行为。在专门行政法院的内部可针对现实和未来的要求，设立如一般行政审查庭，与WTO有关的行政审查庭。在目前尚无专门的违宪审查机关如宪法委员会或宪法法院的情况下，还可以考虑在行政法院之下设立违宪审查庭［4］。二是在现有行政审判体制下进行改革。具体设想为:(1)改革行政诉讼管辖制度，以减少司法审查的压力。在级别管辖方面，应适当考虑被告机关的级别，原则上，管辖法院的级别一般不应低于被告的级别。在地域管辖方面，应适当扩大异地管辖，此外，还应加强上级法院指定管辖的力度。(2)理顺法院与其他监督主体的关系，建立符合审判规律的，既能防止司法权滥用又不损害审判独立性的监督机制。防止其他机关、团体或社会组织假借监督之名而干涉审判，应理顺法院同其他国家组织和机关的关系，包括理顺同党、权力机关、政府、检察机关、新闻媒体之间的关系。(3)理顺法院内部的关系，强化合议庭和法官的职责，积极创造法官独立审判的条件，以防止或减少来自法院内部的非法干预。应从法院独立审判逐步过渡到法官独立审判，逐步理顺法官同庭长、院长以及审判委员会的关系。(4)建立法官的保障制度。应强化法官的职务保障，逐步建立法官终身制;提高法官的待遇，实行高薪养廉;提高法官的选任标准，建立法官、助理法官、书记官的行为规范［5］。三是主张从以下方面对行政审判制度进行相应调整:(1)调整行政法官的任命方式;(2)改革法院系统的财政隶属关系;(3)改革法院内部关系，提高行政审判庭的独立地位;(4)理顺行政审判机关与其他监督主体的关系;(5)完善法官的选任制度和职务保障制度［6］。
此外，还有学者主张在现行行政审判体制基础上设立巡回法庭:借鉴我国税收征管体制，建立中央和地方两套审判体制;改革现有行政诉讼两审终审制度，实行三审终审;将设置人民法院的司法区域与行政区域分开，等等。学术界关于行政审判体制改革的方案设计不尽相同，但目的是一致的，都是为了营造法院和法官真正独立的条件和环境，从而保障我国的行政审判体制能够真正与WTO规则相接轨。笔者认为，在上述诸多方案中，建立行政法院是最为理想和彻底的方案，但这一方案的实施还需一个过程。目前较为现实的选择是在现有行政审判体制下对行政审判制度进行改革。事实上，最高人民法院已通过司法解释，在行政案件的级别管辖上采取了一定措施，提高了行政案件的级别管辖。尽管这些措施还没有达到循环农业论文WTO对特色农业论文司法审查主体独立和公正的要求，但由此可以看出我国行政审判体制向WTO规则接轨的趋势。
