一、多元化投资主体格局的形成及弊端
企业虽然在扩权后对投资有了一定的自主权和财力，但是，由于传统体制的影响，政府具有很强的控制企业的惯性。所以，尽管改革后投资资金来源已是多渠道，但投资决策权实际上大部分仍然掌握在各级行政机关手中。国家重点建设项目，大中型项目由中央计划部门决策，中央管理的中小型项目由各专业投资公司决策；地方中、小型项目实际上是各级地方政府部门决策，甚至连某些集体所有制企业投资，也往往由地、市、县、区政府决策。从现实情况看，许多建设项目，不论投资规模、资金来源还是征地、施工安排、建材供应等，基本上都属于各级行政领导决策范围，离开各级政府部门是不可能办成的。就筹资方式而言，从表面上看，大部分可以说还是依法规办事的，但实质上仍有不少硬性摊派和行政干预。因此，现行的管理体制中地方政府仍具有相当的权威性，能够对企业的投资活动实施很强的支配作用。这种多元化投资主体的格局，并不符合我们要建立社会主义有计划的商品经济这一改革总目标。总之，现行投资体制运行中的摩擦和矛盾是与现行的以行政性分权为特征的多元化投资主体的格局密切相关的。最突出的表现是：
（一）投资规模的几次膨胀与行政性分权有密切关系
我国的投资规模过大是长期存在的“老大难”问题，但是，最近几年的投资规模膨胀与改革前有明显的不同特点。改革前是急于求成，追求高速度，扩大基本建设预算内投资规模引起的，而改革后推动投资规模膨胀的主要因素则是地方、部门、企业自筹投资和银行贷款急剧增加造成的，这与多元化投资主体直接相关。如果说改革前，国务院采取压缩规模急刹车的办法，能够控制投资规模的话，那么现在要压缩规模则实在太困难了。由于投资决策分权之后，缺乏硬的约束，因此，投资冲动十分强烈，难以控制就不足为奇了。约束的软弱无力主要因为：一是投资的决策者不承担风险，投资使用者不承担经济责任，这就是问题的关键所在。另外，近年地方政府和企业领导逐步实行的任期责任制或任期目标制，使经济发展速度成为衡量干部成绩的标志，因此出现了在新的动机下的普遍扩张；二是我国目前银行的投资信贷制度，难以对地方、企业的投资行为进行强有力的约束，尤其是“税前还贷”，使企业还贷中约有68.3%的资金是由国家负担的，银行很难控制企业的投资冲动；三是现行的投资审批体制也无法遏止投资浪潮。
（二）投资结构不合理与行政性分权有密切关系
近几年投资结构不合理主要表现在：一是投资的投向不合理。基础工业少，加工工业多，生产性与非生产性比例不协调，投资中重复建设问题严重；向新兴工业投资少，向传统工业投资多。据有关资料介绍，近几年投资中新兴工业的投资只占2%；二是投资的资金运用量不合理。投资轻型化、小型化严重；三是投资的建设方式不够合理，还是重基建、轻技改。以上问题的存在原因固然很多，而投资的行政性分权则是重要原因之一。地方政府在财政、税收改革有了一定财政和财力之后，为进一步扩大财源，在价格体系不合理的情况下，必然要向价高利大、投资回收快的加工工业投资，而基础产业的投资却留给了国家。中央管基础产业投资、地方管加工产业投资的结果，必然促使地方、企业的投资涌向价高利大的家用电器和轻纺等“短、平、快”项目，而能源、交通、原材料工业等“瓶颈”部门只能由中央政府负担；三是投资的宏观失控与行政性分权有密切关系。近几年我国投资活动宏观失控的重要原因之一是由于行政性分权使地方政府的本位观念、地方观念急剧膨胀，对中央的离心力大大增加。最近几年投资规模不断膨胀主要是预算外投资不断猛增造成的。中央虽然已经三令五申必须大力压缩规模，调整投资结构，但收效不大。
二、对多元化投资主体的理论分析
从理论上讲，投资分权可划分为两种完全不同的性质：一种是行政管理性质的分权，另一种是政企分开，政、经分开，政府与企业的分权。这两种分权，前者是行政权利再分配，是从行政到行政的，这只能说是传统体制的改良、弊端仍不少。后者是行政与企业分权，是发展商品经济的客观要求，是新体制建立的必由之路。当前的问题是，行政性分权仍是主流，而改革后的政企分权只是支流，两类分权在实际工作中经常发生摩擦。必须指出，多元化投资主体的形式，体现在改革的成效是好的，问题是构成现今格局的分权是属于行政性分权，这是不可取的。很清楚，以行政分权形成的多元化投资主体，不可能从根本上改变经济从属行政的某些弊端。也就是说，以行政性分权为特征的多元投资主体格局没有从根本上解决投资主体风险与收益对称的问题，这样会造成市场运行的基础不“均质”，很难建立起商品经济运行合理的新秩序。首先，作为投资主体的各级政府及其有关职能部门，负有制定投资计划和筹集投资资金的双重职能，为了实现投资冲动所出现的资金缺口，必然要运用行政权力强行筹集建改资金，而这种筹资手段具有难以抵制的强制力，导致银行投资贷款剧增和地方行政性集资泛滥，结果，必然造成投资规模的膨胀。其次，行政性投资主体从事投资活动，虽然其内容属于经济范畴，但就其性质讲仍属于行政范畴—履行行政职能，完成行政任务。因此，在工作中往往考虑行政手段多，忽视了商品经济的特点和规律，难以保证投资效果。再次，以行政分权形成的投资主体，往往是争项目、扩大投资规模热情高，忽视价格、信贷、税收等经济杠杆的作用，使经济调节手段失灵。
三、科学进行投资项目决策的相关对策
（一）投资主体是参与市场竞争的以直接投资为主的各类企业
这类投资主体的特点是参与市场竞争，投资资金主要是通过企业的自我积累和从金融市场（包括银行信贷和资金市场）获得，能够自主地进行投资决策，自负投资的盈亏。因此，他们必须是真正自主经营的商品生产者，投资活动主要受市场机制的引导，在市场上这类投资主体站在同一起跑线上，平等地开展投资竞争。因此，现代商品经济要求有一批以进行间接投资为主的金融类企业投资主体充当社会生产要素价值量流动的不可缺少的媒介，通过他们促进生产要素的合理流动和优化配置。更重要的是这类企业在社会上可以集中分散的资金，然后按照规模经济的要求，以证券投资和贷款的形式实现投资资金的最佳分配。适应现代商品经济发展需要而出现的金融企业与生产企业的融合，是第二类企业中一种新型的投资主体，近几年在我国已经出现，应采取措施促进其发展。
（二）充分利用第三类投资主体
政府投资主体从市场竞争投资活动中坚决地退出来，只从事非市场竞争性的投资活动，其内容主要包括三种：一是政府履行行政管理职能所需要的设施，如办公及服务设施等；二是国防、科学、文化、教育、卫生、社会福利、环境治理、保险与保障等部门；三是公共生产部门，如邮电、铁路、电力、供水、供热、煤气等以及一些高技术生产部门。在这些部门中如果放手进行市场性的竞争，竞相抬价谋利，就必然危害社会，损害公众利益。因此，要由政府来进行投资，或者由政府实行一定的补贴吸引民间企业投资，并由政府或者指定某一企业、集团来经营，采取官营、专利管制私营或公私合营的经营体制，使公共事业既能有效地为公众服务又能在一定程度上按照经济规律经营。政府从市场竞争性投资中退出来，专心于非市场竞争性投资，避免了政府作为投资主体对市场运行的干扰，有利于为企业创造一个公平的竞争环境。这三类投资主体的塑造，应根据各自的本质和特点，采取不同的方式。关于第一类投资主体的塑造，最根本的是要把社会主义的国有资产所有权与经营权分开，对国营企业的经营管理形式进行大胆改革，使国有企业成为真实的投资主体。
（三）构建国有资产经营管理方式的多元化
由于金融机构在国民经济中的特殊地位和作用。因此，其经营活动的主要部分必须接受国家计划的控制，在重大经营方针、发展方向上要以国家的宏观经济发展要求和产业政策为指导。关于第三类投资主体的塑造，应在改革中彻底转变政府的职能，从法律上规定政府不再参与市场竞争性投资。政府投资的指导思想就是为社会公共事业服务，为引导市场经济发展服务。因此，各级政府必须按照国民经济发展规划和产业政策进行投资。为了管好用好这部分投资，应建立与健全投资项目的决策程序，做到科学化、民主化，在正确评估的基础上，由政府官员和一些专家组成的决策委员会决策，防止政府某位领导一人说了算。要制定严格的投资决策责任，对决策者实行有效的监督和检税收经济期刊查。决策后的投资实施要采用商品经济的某些办法（如投标、招标等），使投资建设更加讲求效益。
作者：曲微微 单位：中国公路工程咨询集团有限公司
