转基因食品自诞生伊始，就伴随着激烈的安全争议。消费者对转基因食品无所适从，对知情权的诉求与日俱增。转基因食品标识制度与消费者知情权紧密相关，转基因食品强制标识制度是消费者实现知情权的有效保障。我国台湾地区较早实行转基因食品强制标识制度，近两年来又对转基因食品标识制度进行了重大革新，在阳性标识、阴性标识、标识阈值、标识豁免、标识内容、标识方法等方面的制度设计，更趋完善。
1.我国台湾地区转基因食品标识制度的历史沿革
2000年8月，台湾环境品质文教基金会披露岛内市场存在转基因食品，引发消费者热议；为回应消费者对知情权的强烈诉求，台湾着手制定转基因食品标识制度。台湾转基因食品标识制度的制定，与《食品卫生管理法》的修订如影随形，经历了初建和重建两个阶段。
1.1转基因食品标识制度的初建
2001年2月22日，台湾卫生署根据《食品卫生管理法》第17条的授权，公告《以基因改造黄豆及基因改造玉米为原料之食品标示事宜》（卫署食字第0900011746号）（以下简称《标识事宜》），初步建立了转基因食品标识制度。1.1.1阳性标识转基因食品阳性标识又称正面标识、积极标识，是指明确标出食品中含有转基因成分或使用转基因原料加工。阳性标识属于强制标识，标识对象是以转基因黄豆或玉米为原料的食品。囿于《食品卫生管理法》第17条“有容器或包装之食品”的规定，标识对象以包装食品为限。1.1.2阴性标识转基因食品阴性标识又称负面标识、消极标识，是指明确标出食品中不含转基因成分或未使用转基因原料加工。阴性标识属于自愿标识，标识对象为以非转基因黄豆或玉米为原料的食品。由于阴性标识容易误导消费者或构成不正当竞争，卫生署不断颁布解释加以限制。2002年5月20日，规定只有确系以非转基因黄豆或玉米为原料的食品，才可对产品标注阴性标识（卫署食字第0910031572号）；2003年1月9日，规定若非转基因黄豆或玉米仅为食品原料之一，则只能对原料标注阴性标识（卫署食字第0910065718号）；2003年4月10日，规定标注阴性标识必须提供食品确系使用非转基因原料的证明文件（卫署食字第0920020479号）。1.1.3标识阈值台湾对转基因食品标识实行阈值管理，阈值设定为5%。黄豆或玉米中非有意掺杂转基因黄豆或玉米的含量未超过5%，可视为非转基因黄豆或玉米。1.1.4标识豁免转基因食品标识豁免，是指在转基因食品强制标识制度下，允许部分转基因食品可以不标阳性标识。主要豁免对象有：（1）食品添加剂。虽然《食品卫生管理法》授权主管机关制定食品添加剂标识事宜，但卫生署并未就此出台规范。（2）散装食品。《食品卫生管理法》先前对散装食品标识事宜，既无规定，也无授权。2008年6月11日，《食品卫生管理法》第五次修订，始授权主管机关就散装食品标识制定规范；2009年3月25日，卫生署公告《散装食品标示相关规定》（卫生署食字第0980400452号），但并未涉及转基因标识事宜。（3）转基因原料含量5%以下的大豆或玉米及其制品。（4）转基因黄豆或玉米生产的酱油、黄豆油、玉米油、玉米淀粉等深加工食品。（5）转基因黄豆、玉米以外的其他转基因食品原料及其制品。⑹饮食场所直接供应的食品。《食品卫生管理法》对此类食品标识事宜，无任何规定。1.1.5标识内容转基因阳性标识内容为“基因改造”或“含基因改造”字样，转基因阴性标识内容为“非基因改造”或“不是基因改造”字样。1.1.6标识方式标识方式包含标识载体、标识位置和字体大小等要素。无论阳性标识还是阴性标识，均要求标注于品名、原料成分之后，或包装其它明显位置，字体（含长度和宽度，下同）不小于2毫米。2013年6月19日，台湾《食品卫生管理法》第九次修订，对法律条文和管理机制均有较大调整，明确自2013年7月23日起原“卫生署食品药物管理局”的职责由“卫生福利部食品药物管理署”行使。2013年9月26日，为配合《食品卫生管理法》的修订，卫生福利部公告修订《标识事宜》（部授食字第1021350529号），但仅将法律依据改为该法第22条，对具体内容未作变动。
1.2转基因食品标识制度的重建
2014年2月5日，台湾《食品卫生管理法》第十次修订，更名为《食品安全卫生管理法》，并对法条进行大幅度修订。主要相关修订要点如下：（1）首次在法律层面上明确转基因食品标识制度。包装食品和食品原料（第22条）、包装食品添加剂（第24条）和特定散装食品（第25条），若含有转基因食品原料，必须标注阳性标识。（2）建立转基因食品原料行政许可制度。转基因原料须通过主管机关的健康风险评估审查和查验登记，并获得许可文件后，才能作为食品原料使用。目前，台湾许可作为食品原料使用的有转基因黄豆、玉米、棉花和油菜。（3）建立转基因食品原料可追溯系统。经主管机关许可的转基因食品原料，须建立来源及流向的追溯或追踪系统。鉴于《食品安全卫生管理法》规定所有转基因食品原料均须标识，《标识事宜》显然无法满足要求。2014年6月20日，卫生福利部预告废止《标识事宜》（部授食字第1031301531号）；同日，预告《包装食品含基因改造食品原料标示应遵行事项》、《食品添加物含基因改造食品原料标示应遵行事项》及《散装食品含基因改造食品原料标示应遵行事项》（以下统称“三个标识事项”）草案（部授食字第1031301527号）。2014年12月22日，卫生福利部公告废止《标识事宜》（部授食字第1031303858号），自2016年1月1日生效；同日，公告“三个标识事项”定案（部授食字第1031303857号），定案与草案内容并无区别。至此，台湾转基因食品标识制度重新构建。重建的转基因食品标识制度主要变化如下：（1）扩大阳性标识范围。从以转基因黄豆或玉米为原料的包装食品，扩展到所有转基因食品原料（已获得许可证书，下同）加工的包装食品、食品添加剂及特定散装食品。包装食品、食品添加剂自2016年1月1日起施行。特定散装食品分为三类，第一类为已办理公司登记或商业登记的食品商贩经营的“农产品形态的转基因食品原料及其简单切割、研磨制品”（以下简称转基因初级农产品），自2016年1月1日起施行；第二类为已办理公司登记或商业登记的食品商贩经营的“转基因豆浆、豆腐、豆花、豆干、豆皮、大豆蛋白制造素肉产品”（以下简称转基因大豆制品），自2017年1月1日起施行；第三类为未办理公司登记或商业登记的食品商贩经营的转基因大豆制品，自2018年1月1日起施行。(2)删除转基因食品阴性标识相关规定。(3)转基因食品标识阈值从5%降到3%。(4)大幅缩小标识豁免范围。标识豁免对象仅剩转基因食品原料含量3%以下的产品、深加工后已不含“转入基因片段或转基因蛋白质”（以下简称转基因成分）的产品、饮食场所直接供应的食品，以及非特定散装食品。(5)丰富标识方式。包装食品、食品添加剂的标识方式未变，但增加了散装食品标识方式。散装食品转基因标识应于陈列销售场所，以卡片、标记（标签）或标识牌（板）等形式，采取悬挂、立（插）牌、粘贴或其他足以明显辨明的方法，进行标注；其中，采取标记（标签）的字体不小于2毫米，其他形式的字体不小于2厘米。
2.我国台湾地区转基因食品标识制度的新近变革
台湾“三个标识事项”公告后，消费者对深加工转基因食品标识豁免、阴性标识取消、标识识别性差以及实施时间等方面颇有微词，认为对消费者知情权保障不力，由是卫生福利部不得不修订公布不久的法规。
2.1转基因食品标识制度修订草案
2015年2月26日，卫生福利部预告“三个标识事项”修订草案（部授食字第1031304879号），主要修订要点如下：(1)扩大阳性标识范围。将原属标识豁免对象的“制造过程中使用”转基因食品原料但终产品已不含转基因成分的包装食品、食品添加剂以及特定散装食品，列入阳性标识范围。对特定散装食品的分类有所变化，第一类没有改变，第二类改为已办理公司登记或商业登记的连锁食品商贩经营的转基因大豆制品和未办理公司登记或商业登记的食品商贩经营的转基因初级农产品，第三类改为已办理公司登记或商业登记的非连锁食品商贩和未办理公司登记或商业登记的食品商贩经营的转基因大豆制品。连锁食品商贩是指公司或商业登记上使用相同名义，或经由加盟、授权等方式使用相同名义。(2)增加阴性标识。包装食品、食品添加剂和散装食品由非转基因食品原料加工，且“国际贸易流通中”存在相应转基因原料，可标注阴性标识。(3)丰富标识内容。完善阳性标识内容，并增加阴性标识内容。(4)改变标识方式。为便于消费者识别，无论是阳性标识还是阴性标识，包装食品、食品添加剂以及采用标记（标签）方式的特定散装食品的标识，字体由不小于2毫米改为不小于5毫米。(5)实施日期提前。考虑到消费者的急切需求，施行日期均有所提前。
2.2转基因食品标识制度修订定案
2015年5月29日，卫生福利部公告“三个标识事项”修订定案（部授食字第1041301628号），确立台湾现行转基因食品标识制度。2.2.1阳性标识阳性标识对象为含有转基因食品原料或“直接使用”转基因食品原料但终产品中已不含转基因成分的包装食品、食品添加剂和特定散装食品。特定散装食品包括转基因初级农产品和转基因大豆制品，分类与修订草案无异。与修订草案不同的是，经深加工已不含转基因成分产品的标识条件，由“制造过程中使用”改为“直接使用”转基因食品原料，缩小了适用范围。因为，“制造过程中使用”转基因食品原料，既包含直接使用，又包含间接使用，而间接使用转基因食品原料的食品种类，更为广泛。比如，使用转基因大豆油、玉米油加工的食品，种类就极为多样。2.2.2阴性标识阴性标识对象为由非转基因食品原料生产的包装食品、食品添加剂和散装食品（不特定），但必须存在“国际上已审核通过可种植或作为食品原料使用”的相应转基因原料。与修订草案相比，将存在相应转基因原料的范围，从“国际贸易流通中”改为“国际上已审核通过可种植或作为食品原料使用”，其区别在于后者排除了未经有关国家或地区审核通过，却在国际贸易流通中出现的转基因原料。比如，我国大陆没有批准转基因大米商业化，但在出口贸易中却存在含有转基因大米成分的食品，近年来发生的多起欧盟退货事件便是例证。2.2.3标识阈值对转基因食品标识实行阈值管理，阈值设定为3%。食品原料因采收、储运或其它因素非故意掺入转基因食品原料，若转基因食品原料含量占该项原料3%以下（含本数），则视为非基因食品原料；若含量超过3%，则视为转基因食品原料。倘若是故意掺入，则没有阈值适用的余地，无论含量多少，均须标识。2.2.4标识豁免标识豁免范围包括转基因食品原料含量3%以下的产品、非直接使用转基因食品原料且终产品不含转基因成分的产品、含转基因食品原料的非特定散装食品、含转基因食品原料的饮食场所直接供应食品。2.2.5标识内容含转基因食品原料产品的阳性标识内容为“基因改造”或“含基因改造”字样；直接使用转基因食品原料但终产品中已不含转基因成分产品的阳性标识内容为“基因改造”、“含基因改造”、“使用基因改造〇〇”、“本产品为基因改造〇〇加工制成，但已不含基因改造成分”、“本产品加工原料中有基因改造〇〇，但已不含有基因改造成分”、“本产品不含基因改造成分，但为基因改造〇〇加工制成”、“本产品不含基因改造成分，但加工原料中有基因改造〇〇”字样，可任选其一。与修正草案相比，选择空间更大。转基因食品阴性标识内容为“非基因改造”或“不是基因改造”字样，还可以根据非故意掺杂率标识为“符合〇〇（国家）标准（或等同意义字样）”或以实际非故意掺杂率标识。比如，标注“符合欧盟标准”或“非故意掺杂率0.9%以下”。2.2.6标识方式包装食品、食品添加剂的转基因标识，无论是阳性标识还是阴性标识，标注位置以品名、原料名称之后为原则，以包装上其他明显位置为补充；阳性标识文字应与其他文字有“明显区别”，字体不小于2毫米。特定散装食品的阳性标识，不存在标识位置问题，使用标记（标签）的字体要求同包装食品，使用其他方式的字体不小于2厘米。另外，鉴于阴性标识属于自愿标识，企业通常有加强其识别度的内在动力，因而对字体大小不予限制。与修订草案相比，虽然阳性标识字体从不小于5毫米减少到不小于2毫米，但对标识位置和可识别性提出了更高要求。标识位置由“品名、原料名称之后”或“包装上明显位置”二选一，改为“以品名、原料名称之后为原则”，难以标注的才可选择“包装上其他明显位置”，有利于消费者找寻。要求阳性标识文字与其他文字有“明显区别”，一般应采取文字反白、不同颜色、颜色加深、文字加粗、括号强调、划线强调等方式加以凸显，有助于消费者辨别。2.2.7实施日期定案对施行日期有所调整，包装食品、食品添加剂提前到2015年12月31日施行（以产品生产日期为准，下同）。散装食品仍然分阶段施行，第一类提前到2015年7月1日施行，第二类提前到2015年10月1日施行，第三类提前到2015年12月31日施行。
3.对我国台湾地区转基因食品标识制度变革的评析
3.1消费者权益保护加强
纵观台湾转基因食品标识制度的变革历程，消费者权益保护色彩日益浓郁，主要体现在以下方面。(1)提高立法层次。调整转基因食品标识的法律规范，从部门规定上升到法律层面，增强了转基因食品强制标识的执行力。(2)扩大阳性标识范围。从转基因大豆、玉米及其制品扩展到所有转基因食品原料及其制品，从包装食品扩展到包装食品、食品添加剂和特定散装食品，阳性标识范围大幅扩充。(3)增加阴性标识规定。阴性标识可帮助消费者以较低的经济成本，购买到非转基因食品，而不必去购买价格不菲的有机食品。(4)改进标识方式。指定转基因食品标识的标注位置，要求标识文字与其他文字有“明显区别”，规范字体大小，有利于消费者识别转基因食品标识。(5)实施日期提前。屡次提前转基因食品标识制度的施行日期，让消费者早日实现知情权。
3.2预防原则得以强化
基于对转基因食品安全性的认识不同，不同国家或地区管理转基因食品的指导原则有别，存在预防原则和实质等同原则之分。预防原则强调基于产品生产过程的规制，实质等同原则强调基于产品本身的管理。整体而言，预防原则是台湾转基因食品标识制度的指导原则，但变革前的转基因食品标识制度，却体现出实质等同原则的部分特点。比如，阳性标识对象范围过于狭窄，而标识豁免范围过于宽泛，更为重要的是豁免原因并非出于经济成本过高或者可操作性太差；在已经许可转基因黄豆、玉米、棉花和油菜作为食品原料的情况下，仅要求转基因大豆、玉米及其制品进行标识等，这些制度设计在一定程度上符合实质等同原则的要求。变革后的转基因食品标识制度，阳性标识范围大为扩展，标识阈值有所降低，特别是要求直接使用转基因食品原料但终产品中已不含转基因成分的产品，也必须进行标识，体现了基于过程管理的特征，预防原则的指导性得以强化。
3.3制度设计更趋完善
台湾转基因食品标识制度不断革新，制度设计日臻完善，主要体现在以下方面。(1)可行性增强。对转基因食品标识实行阈值管理，使共存状态下偶然掺杂少量转基因食品原料的产品得以标识豁免，有利于制度执行。将经过深加工终产品已不含转基因成分产品的标识条件，由“制造过程中使用”改为“直接使用”转基因食品原料，减小了甄别难度，增强了可操作性。没有不分主体类别要求所有含转基因食品原料的散装食品均须标识，而是结合实际对散装食品业主进行分类，仅要求人们饮食最常接触的特定散装食品进行标识，且分步实施，可行性大为增强。(2)经济性提高。转基因食品的标识豁免对象，具有转基因成分含量很少，但数量庞大、种类繁多的特点，对这些产品实行标识豁免，大大降低了标识成本。(3)协调性增进。明确转基因食品阴性标识的条件，防止企业滥用阴性标识欺诈消费者或进行不正当竞争，增进了转基因食品标识制度与消费者权益保护、市场竞争等方面法规的协调性。阴性标识内容可直接标注实际非故意掺杂率，有利于契合其他国家、地区法规及国特色农业论文际规范的要求，减少贸易摩擦。(4)配套性提升。建立转基因食品原料行政许可制度和可追溯系统，为转基因食品标识制度的执行，提供了有力制度支撑。
作者：张忠民 单位：重庆工商大学法学院
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