摘要：目前我国没有将行政救助制度用法律的形式加以固定化，此外还存在着很多在建立健全行政救助法律制度时所必须解决的一些困境问题。本文先是阐述了我国行政救助法律制度的发展和存在的一些困境问题，紧接着在对我国行政救助法律制度的建立健全上提出了需要在立法阶段、施行阶段和实施环境三个方面上采取的合理措施。提出：行政救助制度的建立健全是一个系统化的工程，不仅需要政府在立法上加以确定，而且还需要在保障行政救助制度的实施环境上，甚至运行程序机制上有着明确的规定。这些法律法规的明确化应该属于“硬件”，而在“软件”上则更多的是需要培育一个良好施行的环境。
关键词：行政救助；政府救助；公共行政；服务行政
一、我国行政救助制度的困境
我国行政救助发展比较晚，整个行政救助法律制度的建立健全也是随着经济、法治的水平而发展的，虽然在不同的历史阶段都取得了一定的效果，但目前来看我国的行政救助法律制度还是比较落后的，也不适应现代社会需要。我国的行政救助法律制度虽然在解放初期因为计划经济体制的全面覆盖而致使整个救助法律制度未建立，但在社会上仍然达到了救助的目的，但依据现代行政救助法律的特点来看，也与当时的生产力低下密切相关。近年来随着我国经济的飞速发展，我们的经济已经发展到了一定的水平，但相应的保障机制没有建立健全，这和我们政府的执政思维是有关系的，也和我国的整体经济发展水平有关。这种现象导致了社会出现很大的不安全因素，在一定程度上造成了社会经济生活的不稳定，不但影响了经济的发展，也给人民生活带来了很多不必要的困难。当下只能在找寻出我国行政救助法律制度所面临的各种困境，有目的性地颁布一些法律法规，制订出一些完善的运作机制，才能不但建立完善的法律制度，也能确保整个制度的良好运行。目前来看，我国行政救助制度的困境主要存在于以下几个方面。
（一）救助理念的落后与市场经济体制发展的不相协调
困扰我国行政救助法律制度最大的问题就是相关行政救助理念还停留在以前的“管理”和“施舍”的思想观念上，这与现今市场经济体制下需要的现代行政救助法律完全不相适应。二者之间存在的矛盾随着社会经济的发展逐步增多，如果不予解决将会给整个经济的发展带来很大的阻隔。如何在国家政府层面上认识到救助理念的重要性和如何能从基本架构上建立符合现代市场经济发展需要的救助制度理念，是当今政府需要高度关注的问题。“思想决定行动”，如果没有一个对制度本身重要性的理论加以支持，政府在施行若干个制度的时候，可能不认为这个制度本身的重要性，甚至对制度本身存在的必要性也会加以怀疑。行政救助制度在以前没有能够发展的根本原因就是政府对行政救助从根本上就没有重视，在法治社会发展中也没有相应法规的制约，甚至很多政府领导认为只要是经济发展了，需求救助的人或家庭自然就会减少，他们的工作重点就放在了如何提高经济发展水平上，而很少或者压根没有将政府工作放到行政救助工作上。直到经济发展到了一定的水平，行政救助制度没有建立或者健全的危害显现出来，在一定程度上对经济发展的制约性体现出来，此时才认识到建立行政救助法律制度的必要性已经得不偿失。现代行政救助制度理论是建立在经济发展的基础上，但同时它必须要同经济发展一起协调发展，彼此能够互作保障，才能推动整个国家经济的发展，也才能充分落实好提高人民的生活水平，转而也能够促进经济的发展，这是一个环环紧扣的过程。如果其中的一个工作没有做好，就有可能制约整个经济制度的发展，也可能造成社会的不稳定。经济发展和行政救助制度必须同步协调发展的理论和经济学上的“木桶理论[1]”是一致的，如果一个木桶的任何一个木板低于其它木板，木桶的容积不能根据其它的木板而定，只能根据最低的木板而定。我国从计划经济发展到市场经济，本身对行政救助制度的指导理论还停留在计划经济中，没有充分考虑如何在市场经济中的发展。这种不协调性已经体现在现实中，因此我国要建立行政救助法律制度，首先需要在理论上对现代行政救助制度加以思考，从理论上完善我国行政救助法律制度建立和健全的理论根基，这是目前法律和其它一些相关学科需要紧迫解决的问题。
（二）整个制度缺乏规范性法律法规的有效约束
由于我国行政救助观念和整体经济制度的原因致使行政救助法律制度没有在立法上加以重视。立法机关在制订相应的法律法规的时候，更多考虑的是如何能够管理这一部分需要救助的群众，而不是如何向他们提供良好的服务。如因孙志刚案件而取消的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》就在内容上更多的是规定有针对社会流浪人员的管制，而不是提供服务使他们脱离流浪的状况。政府在这一方面主要考虑的是如何能够制约他们的存在而给社会所带来的问题，而不是采取服务的态度来对其进行疏导，消除这些情况产生的深层次原因，或者是减少贫困现象等等能够导致产生救助的深层次问题。我国政府要建立现代法治社会所需求的行政救助制度，就必须要完善相应的法律法规，要将行政救助法律制度本身用法律的形式加以固定，使每一任政府、每一个行政部门都能不依自己的意愿来随意改变甚至取消行政救助法律制度。我国目前未建立完善化的行政救助法律制度的深层次原因，已经主要不是我国经济发展水平的问题，更多的是政府对现代行政救助制度理念的认识不够，也与我国参与研究此种制度的人员投入欠缺有关。中国政府已经能够充分了解行政救助法律制度对整个经济制度平稳发展的重要性，逐步加大了研究力度，也在现阶段投入了更多的人力物力来加强行政救助法律制度的立法工作。汶川大地震发生后，我国政府就相应地颁布了若干个法律法规，用于完善震后的救助工作，这在一定程度上必然会给今后的行政救助法律制度的健全提供更好的参考。但总体而言，我国行政救助法律制度还欠缺完善化的规范性法律法规，还不能达到建立现代行政救助法律制度的立法要求。
（三）履行行政救助职权的行政机关存在严重的职权不明晰不规范情形
行政救助法律制度在运作上需要相应的行政机关来具体实施行政救助制度，因此对行政机关的职权进行法律规定也是行政救助法律制度需要完善的一个重要内容。当然明确行政机关的职责所在，抑或是将行政权能由“管理”向“服务”转变是我国政府改革的一项重要课题。如何规范行政机关的职权，如何减少制度缺陷，如何减小官僚作风对整个制度的影响，不但是法治社会的一个需要攻克的难题，也是行政救助在制度上本身需要克服的困难。如果这些因素没有能够减少或者消灭掉，就必然会影响行政救助制度施行的效果。现今我国政府在这一方面的做法还没有很大的改善，甚至在一些方面还出现了倒退，致使相应的规定或设计比较合理的制度在施行上大打折扣，甚至就压根没有施行，更可怕的是被一些利欲熏心者钻了空子，享受了本应属于受救助者的福利待遇。如最近暴露出来的一位地方领导的妻子竟然同时领取五份最低生活保障，还有一些经济适用房的面积竟然达到了将近二百平方米的程度，而且居住的人都开有宝马、奔驰之类的好车等现象。这些现象反映出地方政府在施行相关的行政救助法律制度时，并没有严格法定的职责所在、职责分明，致使一部分人利用不当手段鲸吞这些宝贵的国家财富。其结果不但使整个行政救助制度未能严格实施，没有达到救助制度本身存在的目的要求。行政救助法律制度是我国法治社会发展中的一个环节，要完善发展它，就必须要严格行政机关的法定职责。一方面用法律的形式来明确规定行政机关的职责所在，同时另一方面需要规定其在违反法律规定的时候，还需要有严格的责任追究制度来加以完善。
（四）对受救助者的审核标准不明确，也无社会参与和监督机制
行政救助法律制度包含有对受救助人严格的审核机制。这个机制也是施行好行政救助法律制度的一个重要环节，不但要求我们的行政救助法律制度在立法上颁布有完善明确的程序机制，而且还需要在具体运用上有行政机关或行政机关工作人员严格遵守的程序，此外还应有民主化的公示制度等等来对行政救助法律制度进行严格监督的机制。我国政府在汶川大地震后颁布的法律法规中就规定有相应的程序机制，从中可以看出我国目前行政救助制度发展的趋势。这涉及到我国法治进行中的“程序大于实体”的理论争议，而且在政治制度上也需要发展基层民主化。行政救助法律制度在审核对象上没有明确化，就给制度本身的施行留下了很多的漏洞，而如果这些漏洞在没有监督机制制约的情况下，就必然会成为一个个黑洞。改革开放三十年来，伴随着我国经济发展水平的提高，对政治制度改革的呼声也越来越高，我国政府顺应时代发展的需要，正逐步大力推行基层民主制度。目前有很多具体制度已经在不同的地区施行后获得了成功。但这些民主化制度还没有完全推行开来，这就对我国行政救助法律制度的全面施行造成了一些困难。因为行政救助法律制度主要考虑的是整个大局，要建立整个国家的行政救助法律制度，能够保障的也是在整个国家内实施的平等公正性。但民主化制度发展的不均衡就必然使行政救助法律制度的整体推广没有了全面的基础。因此我国行政救助法律制度的建立健全还需要克服对程序机制中民主化欠缺的影响，充分落实民主监督机制。
二、我国行政救助制度的完善
研究行政救助法律制度，贵在对我国完善行政救助法律制度能够有所促进。一个法律制度的实施有各个方面的影响因素，大体上主要有立法、执行和实施环境几个方面。这几个方面存在密切的联系，任何一个方面没有实施好都有可能牵扯到整个制度完善的好坏。因此对每一个方面都需要重视，不能忽视任何一个方面，行政救助实施环境不但需要我们有救助的能力，而且在救助理念上甚至在整个法治理念上都需要树立公共行政、服务行政的现代行政法理念，努力创建一个使行政救助制度能够顺利实施的环境。实施环境只是行政救助法律制度实施的基础，在立法层次和执行层次上仍需要大量的工作来做。立法的最主要目标就是把行政救助制度法律化，使制度的实行能有法所依，这是行政救助法律制度能得以实现的最基本前提依据。当然行政救助法律制度中还需要有执行阶段，因为一切法律制度最终都要落实到具体应用中来。行政救助法律制度的设置是否合理可行都需要在现实中加以运用才能知道。因此在执行阶段更需要思索一些具体的做法，而在立法阶段则更多的是考虑一些宏观方面的因素，因此二者在侧重点上是不同的，当然在涉及二者之间关系时，需要考虑的是它们之间的链接问题。这就需要立法具有可操作性，在制订相应的法律法规时需要多方论证，仔细探讨其条文的可行性才能更好地解决行政救助法律制度的现实问题。而立法、执行二者的运作更需要同环境层面相联系，意味着立法机关在立法时也需要考虑我国国情，执行机关在执行时采取的做法也必须考虑国情需要，采取的方式方法只有在适应我国国情的前提下才能使行政救助法律制度得到更好地实施，也才能使行政救助法律制度达到自身的实现目的。因此三个方面都需要高度重视，都应该加以完善，只有三个方面环环紧扣，才能使行政救助法律制度得到很好的实施和完善。笔者主要从各个方面入手来细化完善的内容和方式方法，但三者不能割裂开来，每一个层面的缺陷都有可能导致整个制度实施的失败或不足，这是我们必须要注意的问题。
（一）行政救助制度立法层面上的完善
行政救助法律制度在立法层面上的完善，主要考虑的是立法机关在制订法律法规时需要采取宏观的角度来掌握立法的目的性和立法的技术性，但同时仍需要在其它一些方面也必须加以考虑。行政救助法律制度立法层面上的完善首先要树立正确的行政救助法律理念，对我国政府来说就是转变政府职能，使行政机关在运用行政职权时坚持公共行政、服务行政的最基本行政理念，充分体现行政救助的职责性。这一点笔者已经在上文论述了，这里不再累赘。立法层面上实践的主要前提是要做到有法可依，是行政机关在实施行政救助时，能够严格按照法律法规的规定履行自己的职责，也使得符合救助条件的被救助者在有法定的救助条件下能够寻求并得到救助，同时如果得不到救助也可以依照法律法规的规定寻求法律上的救济。当然立法层面上的最终落脚点是制订出覆盖面广、操作性强的行政救助法律制度，但其还有一些必须得到注意的地方，如立法民主化、立法应该具有一定的超前性和可操作性等，这些因素同样能够影响行政救助法律制度制定的好坏。因此笔者就从以下几个方面分别论述。
1.健全行政救助法律体系。我国虽然没有建立完善的行政救助法律体系，但我国长期以来也颁布了若干个涉及行政救助的法律法规、抑或是类似于行政救助的法律法规。这些法律法规的实施，在一方面的确起到了一定的救助效果，但应看到这些只能算是一个点，而不能构成一个面。行政救助法律制度作为一个现代法律社会中不可或缺的法律制度，虽然不能达到部门法的地位，但也应该有自己的体系，以便使其能够在法治社会发展中体现自身价值，也是我们建立和谐社会一个很重要的棋子。因此笔者认为应该为行政救助建立健全与之相关的法律制度体系。
行政救助法律体系的建立健全涉及到中央与地方立法的区分、各个法等级的层级问题，对此也有必要加以科学的研究。针对中央与地方的立法区分，笔者认为不仅要在宪法中明确规定行政救助是行政救助机关的职责所在，而且在救助内容上也应该有所突破。宪法对此项内容可以不予规定，但应规定有法律、法规可以依照我国国情的发展而相应规定有行政救助内容。总的来说，宪法的规定要求是大而原则化，但在具体法律层面上笔者认为应该制订一部《行政救助法》，使宪法的原则性规定能够具体化，也应该具有一定的可操作性。如详细规定救助内容，设立具体的行政救助机关，得不到救助时寻求救济的具体程序等等内容，法律制订的特点可看作为大而兼具具体化。在相关法规上则是更进一步具体化，可以设置行政救助机关部门内部的分工，体现一定的制约机制，也可以规定在救助方式上的多样性。这里还需注意的一个问题是中央与地方立法的侧重点不同，我国地域辽阔，各个地方政府因自身经济水平发展的不同，在采取行政救助上的力量也是不完全一致的。有的可能高，有的可能低，而且可能侧重点也不一样。因此在行政救助法律制度上应赋予地方政府更大的自治权，但同时中央应建立最低层次的救助制度，而且还可以依照地方政府的发展水平不同给予不同地方政府不一样的自治权。这些都是可以灵活运用的。中央政府和地方政府的区分在于中央政府建立的是最低层次的救助制度，地方政府可以制定高于中央政府制定的救助制度。此外笔者认为中央还应该有另一个职责抑或权限，即宏观把握救助制度，因为我国国情是东南沿海经济发展比较快，而西北地区相对来说发展比较落后，这个原因不但与各地的地域差异有关，也与我国实行的经济改革政策有关，中央政府应当看到这种差异性，采取一些合理措施使中央在救助方面更侧重于落后地区，才能实现最基本的公平。2008年我国发生“汶川”大地震以后，中央和地方就针对实施救助颁布了若干条法律法规规章，而且不同的部门也根据不同的救助内容颁布了相关的规章，如国务院于2008年6月8日颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》，国家民政部于2008年6月1日颁布的《汶川地震抗震救灾生活类物资分配办法》，此外还有地方政府颁布的一些救助制度或措施。这些法律法规规章不但进一步完善了我国现今行政救助法律制度，而且还在一定程度上组成了一个救助的实施体系。“汶川”大地震危害性超乎想象，带来的救助范围和救助内容也非常宽泛，能够及时的颁布一些救助的法律法规，将会给我国行政救助法律制度体系的完善奠定一个良好的基础。但我们同时应当认识到我们应该提前颁布一些关于行政救助的法律法规，要“未雨绸缪”而不能“着急上马”。法律法规的提前制订和颁布，不但是法治国家的前提条件，而且有助于国民心态的稳定，有助于提高国家面对自然灾害等方面的抗击能力，因此我国政府应当重视行政救助法律制度的建立和健全。
