一、安徽进城农民工社会保险现状及问题
(一)安徽进城农民工社会保险参保率较低
为深入了解安徽进城农民工的社会保险参保情况，本文对487名农民工进行了抽样采集。得到的数据显示，进城农民工社保参保情况普遍偏低。
1．不同年龄段的进城农民工社会保险参保情况受访的487名农民工中，下表中的各年龄组别中的人数分别为163人、171人，102人和51人。其中进城务工时间达一年以上的比例为93%。数据大致可以反映出四个方面的信息:第一，进城农民工参加城镇职工社会保险的比率整体偏低。抽样调查结果显示，安徽进城农民工各项社会保险参保比例都不高，最高的工伤保险参保率也未能超过40%，而最低的城镇职工基本医疗保险参保率甚至不足5%。第二，各项社会保险类别中，工伤保险与生育保险的参保比例相对较高。在被调查对象的“五险”参保中，工伤保险和生育保险的参保比例相对较高，尤其工伤保险参保的比例已超过35%，而生育保险的参保率也已经超过15%。第三，进城农民工参加城镇职工基本医疗保险的比率最低。第四，40岁以上年龄组的农民工尽管职工社保总参保率较低，但在该年龄组内的实际参保率相对较高。40岁以上年龄组的农民工进城务工时间三年以上的达149人，占该组别人数比重的97．4%，该组别的农民工在与企业谈判过程中具有比较优势，且更为接近退休年龄，参保意愿也相对强烈，因此这部分群体中参加社会保险的人数比例也相对较高。
2．不同地区就业的进城农民工社会保险参保情况本文分别对200名省外就业农民工和287名省内就业农民工进行调查，数据显示的信息是:第一，省外就业农民工社会保险参保率整体上低于省内就业农民工。第二，农民工在省内就业的，各项社保参保率基本呈现出“由地级市到县区到小城镇依次递减”的规律。在县级和小城镇企业就业的农民工有相当大的比例人数未享受城镇职工的社会保险待遇，用工管理的规范性程度较低。第三，工伤保险和生育保险的参保比率较其他保险比率更高，城镇职工基本医疗保险的参保率依然为最低。这一规律与分年龄段社会保险参保统计结果大致相同。
3．不同用工形式的进城农民工社会保险参保情况根据不同用工形式，本文分别对283名企业雇工、126名劳务派遣制用工和78名自主从事工商业经营的农民工进行了问卷调查，可以得出两点结论:一是企业劳动合同制雇工的农民工参保率高于劳务派遣和农民工自主从事工商业经营的用工形式。二是在各种社会保险类别中，劳务派遣制的农民工参加城镇职工基本医疗保险的比例与合同制工人参保率差距最小。
(二)安徽进城农民工社会保险参保规律
第一，完全由企业缴费的社会保险参保率相对较高。在“五险”中，完全由企业承担缴费义务的是工伤保险和生育保险，缴费比例也较低，企业和农民工参保的意愿都比较容易调动。第二，由企业承担缴费比例较低的社会保险参保率高于企业缴费比例高的社会保险。“五险”中，工伤、失业和生育保险的缴费义务中，企业负担的比例不高，三项保险合计需要企业负担的部分不到缴费基数的5%，而职工基本医疗保险和职工基本养老保险需要企业负担的部分则达到缴费基数的26%，多数企业为实现低成本操作，规避最低工资的限制性要求，用人企业往往会选择放弃为农民工缴纳此两项社会保险费用。第三，进城农民工参加城镇职工养老保险和职工医疗保险的比例较低。由于农民工自身和企业均不愿意承担过高的缴费义务，加上15年缴费年限的门槛存在，使得进城农民工参加职工养老保险和医疗保险的比例较低。第四，工伤保险参保率最高但近年却出现负增长趋势。2011年新的《工伤保险条例》强化了工伤预防和工伤康复。工伤保险经济补偿支出项目增加后，安徽工伤保险的参保人数大幅度提升，截至2014年9月，工伤保险的参保人数达501．34万人，比《工伤保险条例》实施之初的102万人增加了近400万人，其中农民工参保人数也达到了153．2万人，农民工参加工伤保险的比例超过1/3，这是各项社会保险中参保率最高的，但农民工参加工伤保险的人数在近三年呈现出减少的趋势。2012年末，安徽农民工参加工伤保险的人数为160．6万人，2013年末，省内农民工参加工伤保险的人数为158．31万人，而截至今年9月，这一数据再次降低为153．2万人，在农民工总人数逐年增加的情况下，工伤保险参保人数的减少就意味着参保率在逐年降低。总结起来，安徽进城农民工社会保险参保情况的规律性大致为:(1)“五险”参保率分布不均，参保率的高低大致与企业风险负担的责任大小正相关，与企业的缴费负担比例反相关，与农民工个人负担比例正相关。(2)省内就业的进城农民工参保率高低大致与从业区域的行政区划级别正相关，市区务工的农民工社保参保率相对较高，小城镇务工的农民工社保参保率最低，这与不同层级政府管理部门对用工规范性要求的督办力度直接相关。(3)在农民工尚未真正实现市民化的条件下，城镇职工基本医疗保险是农民工参保的“鸡肋”，农民工选择新农合的积极性高于城镇职工基本医疗保险。
二、安徽进城农民工社会保险存在问题的症结
(一)法律供给不足
进城农民工社会保险参保不理想最首要的原因是法律供给的不足。我国《宪法》虽规定公民有获得物质帮助的权利，但终未将社会保险权作为公民基本权利明确列入宪法，这使得公民获得社会保险权在根本法上的基础变得极为薄弱。同时，我国《社会保险法》对无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加社会保险持非强制性参加且完全由个人缴费的基本态度，而农民工全体相当一部分从事的都是散工、零工工作，所以这在一定程度上，造成了其思想根源上的社会保险参保意识淡薄。同时，现行的法律制度对城乡社会保险参保设置了完全不同的三套制度体系，这在根本上割裂了城乡不同身份的乃至不同用工形式的社会保险权的平等实现，从而使户籍、地区、身份等不同因素都成为影响社会保险参保率的诱因。对农民工社会保险参保门槛的法律制度供给不足归结于两点:一是社会保险权的赋权不平等;二是社会保险权的落实多元化。
(二)制度衔接失衡
尽管目前全国有很多地区均出台了旨在打破户籍壁垒的新政策与措施，但是更多地还是属于取消表面形式之上的户籍歧视，依附于户籍之上的各种不平等的待遇，仍然未能得到实质性的改善，［1］在农民工社保问题上表现尤为明显。尽管《城乡养老保险制度衔接暂行办法》于2014年7月1日起在全国范围内实施。但目前安徽尚未出台相关细则，按照该《暂行办法》的规定，农民工从城乡居民社会养老保险转入职工基本养老保险(简称“职保”)，从缴费年限上要满足15年的要求，不足15年的，只可以申请从职工基本养老保险转入城乡居民社会养老保险(简称“城居保”)，且由职保转城居保只转移个人账户的存储金额，职保统筹基金并不转移。从缴费年限的计算上，《暂行办法》又规定，参保人员从职保转入城居保，其参加职保的缴费年限，可合并累加计算为新农保或城居保的缴费年限。反向转移时，以往的缴费年限不折算为职保的缴费年限。对于流动性极强的农民工而言，其享受城镇职工基本养老保险的待遇在实践中又存在城乡社保衔接机制待完善的、转接的标准具有单向性的不足。另外，目前除了养老保险外，其他类型的社会保险尚没有城乡转移衔接的具体规定。此外，社会保险的统筹层次较低也是农民工社会保险工作难以全面推开的重要原因。目前社会保险的统筹基本处于省级统筹和市县统筹并存、以市县统筹为主的状态。按照《社会保险法》的要求，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。但目前即使是基本养老保险基金的省级统筹落实得都不够理想，其他社会保险在市级层面的统筹都存在相当大的难度。出于经济人的理性考虑，地方政府会在农民工转入养老保险关系时，出台不同政策来设置障碍或提高门槛，这样一方面可以维护本地社保利益，另外还可以克服农民工的道德风险。［2］进城农民工参保意愿低很大一部分原因就是因为社保转续手续繁琐、支付门槛较高所致。《城乡养老保险制度衔接暂行办法》规定了养老保险转续中只带走个人账户中的资金。这意味着，农民工参加企业职工基本养老保险，在转续过程中，要损失一部分用人单位为之缴纳的一部分资金和国家统筹部分的资金，进而降低了农民工养老保险待遇的发放标准。统筹层次过低最终导致的结果就是农民工就业当地的政府财政压力骤然增大，且政府层级越低、压力越大，某种程度上政府对农民工参加职工社会保险就并不报以太高的热情，从而放纵了企业逃避社保义务履行的行为。
(三)主体责任缺失
农民工社会保险状况堪忧与地方政府和企业社会责任的双重缺失密切相关。一方面是政府管理的资本导向性过强。农民工社会保险参保的整体情况不理想，一定程度上与政府管理的资本导向性过强存在密切联系。在社会保险管理和监督中，有些地方政府竟然默许辖区内企业可以不参加社会保险，或只参加某些类别社会保险，以降低企业雇用劳动力的成本，吸引资本流入。［3］在招商引资的压力下，有些地方政府为了留住企业，放松了对企业社保义务履行的监管。政府管理的资本导向性过强，导致政府监管行为的不到位，致使进城农民工的社保利益无从保障。另一方面是企业的社会责任感缺失。农民工能够获得社会保险以及获得险种的多少的决定权往往是在企业。［4］进城农民工就业的企业多数是工矿、建筑、商业服务和制造业，这些劳动密集型企业社会责任感缺失，将农民工社保问题置于身外，这是造成进城农民工社保整体参保率低的一个重要原因，也是形成这个社会出现食品安全、产品质量等问题的根源之一。
(四)思想认识偏差
农民工参保积极性不高也是致使社会保险工作难以推动。社会保险的统筹工作推进缓慢，社保转续不畅有关，农民工往往受制于工作流动中社保转续的繁琐程序，而不愿意参加社会保险;另一方面，农民工的基本素质较低，受传统观念影响较深。相当一部分农民工只看重眼前利益，从而导致农民工参加社会保险的意愿不强，社保参保率偏低的局面形成。
三、进城农民工社会保险存在问题引发的法律后果
(一)社会保险资源配置的非对称性制约迁徙自由权的实现
城乡和不同身份从业人员社会保险资源配置的割裂在事实上形成了不同保险类别的转续难度，在一定程度上制约了农民工的迁徙自由。尽管户籍制度改革已经淡化了城乡居民的身份差异，但过去长期因此形成的资源供给尤其是社会保险资源的供给方式并未发生本质改变，因此，在实现以人口城镇化为核心的新型城镇化道路中，倘若不能破除社会保险资源配置的城乡壁垒，将会使未来几十年中国城镇化发展的进程遭受难以想象的阻力。不仅如此，由于社会保险资源配置的非对称性而制约的迁徙自由权倘若在农民工群体身上无以得以满足，最终引发的还会有一系列暴力的抵抗抑或是非暴力的不合作行为，将使政府背负更多难以想象之治理压力。
(二)社会保险配给方式的身份割裂导致权益保护的二元化
因身份割裂式的社会保险配给方式产生的另一个直接后果就是社会保险权益保护的二元化，这一点可以突出地从权益保护的二元化在社会保险城乡间转续时账户资金衔接问题上看出。多数劳动密集型并以雇佣农民工为主体的用工企业之所以能采用各种手段规避社会保险缴费义务，自然与当前并不完备的法律和制度设计相关。现行《社会保险法》虽然有“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”的规定，但是基于进城务工农民所从事工作的行业、工种、用工形式和稳定性的不同，在事实上不可能为农民工与城镇职工乃至城镇居民塑造相同的社会保险待遇和权益保护环境，制度的藩篱难以在短期内被彻底打破。
(三)人权实现的法效次位性形成公权对私权的空间挤压
社会保险权是宪法赋予每个公民的基本人权，农民工群体自然也应毫无例外的享有。但是即使作为一项宪法赋予的基本人权，在现实执行中遭遇到各种来地方政府、企业甚至雇主个人的种种软性抵抗时，其法效的次位性就显露无余。企业成本最低化的单方私权、地方政府经济发展优先化的行政公权等都可能成为挤压农民工社会保险基本人权的优势力量，从而使权利摆序的规则变得错位混乱，归结到底，以牺牲农民工社会保险人权实现的法效优位来博取地方经济的发展倒成了压倒一切的最优先考虑，从而形成公权对私权最赤裸裸的挤压。
四、解决安徽进城农民工社会保险问题的对策
(一)法律性完善对策
1．完善法律供给，落实农民工社会保险权益解决好进城务工农民的社会保险问题必须首先完善法律制度供给，一方面，要完善法律制度设计，细化农民工社会保险权利规定。从《宪法》层面，应该将社会保险权明确落实到具体条文中，规定“公民在年老、疾病、工伤、生育或遭遇自然灾害等情况时，有要求获得社会保障救助的权利”。另一方面，在《社会保险法》层面，首先应将第95条关于农民工参加社会保险同等适用该法的规定从附则部分调至总则部分，同时增加农民工参加社会保险的转续性规定，以明确农民工社会保障权益的实现。
2．加强地方立法，确保农民工社会保险权益实现农民工大规模的流动与社会保障的属地管理之间的冲突越发凸显社会保障的边缘化。［5］由于农民工社会保险参保情况的变动性，从地方立法的层面应加快出台省级层面统一的社会保险缴费衔接办法，加强地方社会制度的可执行性。同时，地方立法中应突出强调农民工社会保险权益实现受法律保护，强化劳动合同制度的监管，对受雇于企业、个体劳动和非全日制用工等不同劳动形式的农民工应分别设计不同的缴费模式和政府补贴标准，不能使农民工个体游离于社会保险财政补助体系之外。
(二)制度性改革对策
1．提高社会保险统筹层次，保障财政投入资金来源当前的重点是抓好企业职工基本养老保险省级统筹的落实，对部分欠发达、社保资金财政缺口较大的地方适度倾斜。目前企业职工基本养老保险省级统筹工作推进中难点问题较多，地方财力有限，社保资金被串用的现象仍然存在。为确保企业职工基本养老保险省级统筹的落实，必须建立有效的督促检查机制，确保目标考核办法落实到位。同时，要分步骤、有计划地推进其他各类社会保险的省级统筹，通过省级统筹实现发达地区和欠发达地区之间的基金调剂，确保进城农民工在省内流动各项社会保险转续的无障碍运行。
2．改革社保机构设置，提高社保工作的服务效能户籍制度改革后，对农民工群体中一部分处于稳定从业状态的人，应尽早纳入城镇职工基本养老保险的参保范畴，贯彻《劳动合同法》关于全日制用工必须为职工缴纳社会保险费用的规定，尽早实现农民工与城市职工同等的社会保险待遇。可以考虑分层次推行劳动合同监督检查制度，对劳动合同期在三年以上企业用工，强制企业必须为职工缴纳社会保险费用。与此同时，要积极推行养老保险外的其他各项社会保险的统筹工作，改革社保机构城乡分立的局面，改革社保机构设置，将农保的养老保险和医疗保险职能并入统一社保管理机构中办理，以消减城乡社保转续的繁琐程序，提高社保工作的效能。
(三)责任性加强对策
1．转变政府管理导向，形成有效的社保监督机制针对地方政府过度重视招商引资而忽略农民工社会保障权益保护的问题，省级层面应尽快出台相关政策，扭转实务中的“重钱不重人”的做法。政府要实行责任制，［6］建议建立各地招商引资考核的操作办法，推行引进企业社保承诺制度，并将招商引资中职工社会保险落实情况作为对地方政府政绩考核的一项指标。同时，政府管理部门要通过有效的措施规范企业用工行为，建立企业劳动合同备案审查制度，强化劳动合同中社保条款的落实。尤其是涉及到高风险、作业危险性强的重点企业，一定要确保农民工社会保险制度落实到位，做到应保尽保、无所遗漏。
2．强化企业社会责任，完善企业社保责任约束机制企业不愿意承担为农民工缴纳社会保险费用的义务是造成进城农民工社会保险参保率的最主要原因，同时也是企业社会责任感淡薄的表现。实现城镇化的健康发展，必须强化企业的社会责任。一方面，要尽快建立企业社会责任考核评价体系，将农民工社保问题纳入考核范畴。这方面可以借鉴烟台经济技术开发区首先开始探索的，并在山东省全省开始批准实施的企业社会责任理论体系和标准化建设经验。另一方面，要尽快建立企业社保责任落实激励制度。对企业的农民工职工社保参保率高的企业实行加分制度，并作为政府将来为企业发展提供各项政策优惠的重要参考。通过激励与考核评价并行的制度安排，形成企业社会保险责任的约束机制。
(四)认识性强化对策
思想落后是导致新时代农民工社会保险权益缺失的深层次原因。［7］进城农民工职工社会保险参保意识不强，一方面是受制于现行社保转续制度的缺陷，另一方面还是农民工自身的意识问题，受传统养老观念的影响大，同时对社保制度又心存疑虑。要通过加大对农民工社会保险政策法规的宣传力度，消除其短视思想和存疑心态，增强其城镇职工社会保险的参保意识，提高农民工的参保积极性。应结合农民工的生活实际，把对中青年农民工的宣传教育作为重点工作来安排。
作者：刘艳 单位：安徽行政学院
