生育保险指通过国家强制的方式筹集生育保险基金，为怀孕和分娩的参保妇女提供收入补偿、医疗服务和生育休假，以确保参保妇女在生育期间的生活维持和健康养护的一项社会保障制度。从资金使用量上看，生育保险是我国五项基本社会保险中的一个“小”险，因为生育保险关系到母婴健康、劳动力的再生产乃至一国的人口素质，因此日益备受关注。
一、生育保险的发展历史
远古时期，生育是人类自然性行为的附属品，生儿育女是家庭内部的私事。随着社会保障制度的完善及养儿防老观念的瓦解，哺育子女不再是私人家庭的内部事务，国家开始意识到生儿育女是全社会共同的责任，事关人类自身的繁衍和人口素质的提高，于是生育保险开始发展起来。以社会保险的方式规定保障妇女的生育权起源于工业革命以后的西方，最早由1883年《德国劳工基本保险法》以疾病保障的方式加以规定。涉及生育保险的第一个国际公约是1919年第一届国际劳工大会第3号《保护生育公约》，此后，各国关于生育保险的立法纷纷出台。
二、完善生育保险制度的价值
(一)提高人口素质的必要保障人类的社会化是从摇篮开始的，生育行为是人类文明和人口素质的起点。生育保障完善与否严重影响一国的母婴健康。2005年，生育保障不健全的发展中国家每100000例活产孕妇中有450名死亡，同比例下发达国家死亡产妇仅为9名。再如2010年，40个孕产妇死亡高发的国家中，有36个属于撒哈拉以南非洲地区。建国前，我国的婴儿死亡率约为20%，随着经济的发展这一数据在2008年降低为14．9‰。［1］比较而言，生育保障落后的农村人口出生缺陷率高于保障水平相对发达的城市地区。
(二)保障妇女权益的必由之路在传统的男权社会中，女性就业面临着种种障碍，生育是导致女性在劳动领域丧失平等机会的关键因素。与男性同台竞技的女性不能回避生育的社会责任，不仅要承担生育的自然风险，还要面临就业过程中的种种不平等待遇，甚至因生育而失去工作机会。生育行为是女性就业的最大障碍已在全社会达成共识，调查显示，“70．3%的男性和80．4%的女性认为生育是女性就业的最大障碍”。［2］而生育保险可以在一定程度上保障男女的平等就业权。
(三)树立国际形象的重要指标女性繁衍生息代表着人类自身的尊严，对女性的尊重彰显着国家的强大与男性的自信。强盛历史时期及经济发达国家女性的社会认可度远远超过衰败朝代及经济落后地区。鼎盛的唐朝出现了武则天等杰出女性。当代女性领袖也集中于发达国家，如撒切尔、默克尔、朴槿惠等。当下，我国的经济总量已超过日本，仅次于美国，位居世界第二，加上人口及历史等各种因素的影响，毫无疑问我国已迈入大国之列。尊重人权成了我们赢得国际尊重的必须，孕婴权益保障显然是这一问题的核心，在母婴权益保障方面我国必须保证与国际接轨。
三、生育保险的基本内容
(一)生育假期生育假期是因为生育行为而引起的产妇休息及婴儿照顾的假期。中国传统文化中有女性产后坐月子的习惯，产假也被当然视为女性的专项休息权。而广义的产假不仅包括女性身体恢复的假期，也包括照顾初生婴儿的时间，休产假的主体理应包括男性。国际劳工组织第183号公约中规定了不少于14周的产假，191号建议书中则建议产假至少18周。我国2012年通过《女职工劳动保护特别规定》将女职工生育享受的产假由90天延长至98天，虽只是8天之差，但表明我国在生育假期方面与国际接轨所作的努力。同时，该《规定》肯定了违反计划生育的女职工的产假权利，即使有未婚生育、超生等违反计划生育政策的情形，女职工的产假权利依然不可剥夺。
(二)生育津贴生育津贴或称产假工资，是按国家法律规定对休产假的享有生育保险的妇女，给予的生活费用。我国目前按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资的标准计发。国际劳工公约规定生育津贴应至少足以维持母婴的生活和健康需求，并随着经济的发展水平逐步提高。国际劳工组织第183号生育保护公约规定津贴的标准应“不低于该妇女过去收入的三分之二”，第191号建议书建议“不低于过去的百分之百”。有些国家规定了可以灵活选择的津贴和产假形式。如挪威，生育妇女若休10个月的产假领取100%的工资作为生育津贴，也可以选择享受12个月产假但生育津贴仅为原工资的80%。
(三)医疗费用医疗费用不仅包括生育期间的住院及接生费用，还包括生育前的检查及出院后因生育引起的疾病，如幼儿先天性心脏病和产褥感染等。据世界卫生组织统计，每天死于妊娠及与分娩相关疾病的妇女近1000人，仅2008年，就有35．8万名妇女死于妊娠综合症，这些死亡几乎都发生在生育保障不健全的发展中国家。［3］为保障全球母婴权利，国际劳工组织规定了生育医疗费用的基本标准。公约规定妇女生育时可以享受相应的医疗服务，应包含产前、分娩和产后医疗护理，以及必要时的住院治疗。
(四)就业保护生育行为增加了女性的用工成本，国际劳工组织第183号公约规定:妇女有权在产假结束时返回到原来的工作岗位;并要求各成员国采取必要的措施确保孕产妇的就业权不受歧视，包括禁止要求求职妇女进行妊娠化验等。我国《劳动合同法》对孕期、产期、哺乳期的女职工，也禁止用人单位在劳动者本人无主观过错的情形下解除劳动合同。然而，这些政策在保护女性就业权的同时也增加了女性的就业成本，导致用人单位刻意回避女性求职者，而以性别以外的其他理由予以回绝，反而变相剥夺了女性的就业权。因此，要想真正维护女性的就业权，应将男性也纳入到生育保险的对象，需要同样缴纳生育保险费，增加父育假，使性别用工成本趋于平衡。
四、我国生育保险制度存在的问题
(一)多头立法导致统筹层次太低2010年《社会保险法》只对生育保险问题作了原则性规定，具体实施则交给了各地的地方性法规及政策。2012年的《生育保险办法》同样强调了县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的生育保险管理工作;生育保险的具体缴费比例也是由各统筹地区根据当地实际情况测算后提出，报省、自治区、直辖市批准后实施;生育保险基金实行地(市)级统筹，逐步实行省级统筹。所以，到目前为止，我国大部分地区生育保险只能在市、县级范围内实现统筹，只有极少数地区实现了省级统筹。统筹层次低对于生育保险基金的发放，生育医疗费用的报销都是很不利的。
(二)政策限制导致覆盖面过窄经济发展水平不同导致当下各国的生育保险覆盖范围也有所差异，少数国家覆盖到了全体公民，如英国、瑞典。有些国家甚至给予了外国人生育保险，如芬兰、丹麦、韩国等。到目前为止，我国的生育保险仍以“职工”为对象，仅包括国家机关、人民团体、企业、事业单位的女职工，其他妇女劳动者、未就业者及农村妇女均被排除在外。而国际劳工公约则将生育保险待遇无条件的适用于任何地区的“所有妇女”，既包括正常受雇于工业企业的女职工，也包括非全日制工人、家务工人等。可见，我国长期以来把大量农村妇女及城镇未就业女性排除在生育保险之外的做法是不符合国际趋势的。
(三)津贴发放不到位与结余严重并存由于生育保险覆盖面窄导致我国很多育龄人口并不享有生育保险，在享有生育保险的人群中，由于生养观念的变化出现了很多丁克家庭，生育保险的支出人口比缴费人口少。而生育保险基金的提取随着工资总额的增长不断增加，造成基金收入大于支出，在五种基本社会保险中，生育保险金逆势结余。据统计，从1995年到2001年生育保险基金累计滚存21亿元，超收率达40%。［4］从一定意义上说我国的生育保险基金结余是一种假象，资金结余并不是所有生育人群都获得生育保障之后的结余，而只是在小部分群体范围内的富余，如果把全社会的育龄妇女全包括在内，基金的结余现象将会消失。
(四)生育假期短，种类单一我国传统产假为90天，2012年调整为98天。这是我国建国以来的最长产假，达到了国际劳工组织的最低产假标准。然而，与国际水平相比较，仍属较短，如俄罗斯产假为3年，瑞典16个月，古巴52周。产妇98天以后上岗工作必然导致孩子无人照料，很多家庭不得不依赖老人，造成了我国隔代抚养的现象极为普遍。然而，今天的中国人口流动频繁，隔代抚养激化家庭内部矛盾。抛开房子、户口、医疗等诸多问题不谈，以今天的文化变迁之快，两代人共居一室在生活习惯上容易发生冲突，不利于家庭和谐及儿童的健康成长。另一方面，生育假期集中规定为产妇享有，事实上剥夺了父亲照顾新生婴儿的可能，孩子的成长过程，男性身份认同严重缺失。随着人们生活节奏的加快，男性参与母婴照顾的时间逐年减少，数据显示，上世纪90年代，妻子生产期间丈夫平均请假8．3天，而到2000年仅为7．6天［5］，男性在生儿育女方面所投入的精力越来越少。
五、我国生育保险立法的相关建议
(一)完善立法，提高统筹层次生育保险的完善离不开法律的保驾护航，德、美等国生育保险制度的建立与完善均是通过立法来保障和实施的。生育面前人人平等，从人权保护、提高人口素质及充分保障妇女的生育权益的角度出发，必须提高生育保险的立法层次，生育保险基金的抗风险能力也会随着其统筹层次的提高而逐步增强。生育保险应建立全国性的保险基金，实现全国孕婴统一保障。所有出生的婴儿都天然享有被同等呵护与照顾的权利，任何妇女的生育对社会的贡献都是等同的，生育保险天然应覆盖到社会中的所有妇女成员，这是社会基本公正的体现。不但资金筹集要实现社会化，待遇的给付及监督也要实现社会化，使生育保险在全社会的监督下，实现统一征收、管理、支付，对全社会所有的女性、儿童一视同仁，保证人人从出生开始有一个平等的发展机会。
(二)扩大生育保险覆盖面从人权的角度考虑应将全国所有育龄妇女纳入到生育保险范畴之内，我国生育保险理应包含农村妇女和城镇未就业人口。我国农村人口占总人口的50．32%，若将这一群体排除在生育保险之外，则生育保险难言“社会性”。而在城镇中，由于受教育水平及生育等原因的影响，女性的失业率远高于男性，国有企业改革造成的失业女性占70%以上，若以“在职”与否界定是否有权享有生育保险，无疑将大部分城镇妇女拒之门外。全球化的今天，我国输出境外劳动力已近4万，随着劳动力跨境流动频繁，应考虑将来华外籍人口纳入我国生育保险范围之内。给予定居在我国的外籍人员以生育保障，不仅能够稳定这一就业群体，也有利于提高我国的国际形象。中国的生育保障覆盖面窄的症结主要不是资金问题，而是政策统筹问题。在深化改革的推动下，提高生育保险统筹层次，对在华长期定居人口提供生育保障是可预期的，并通过国与国之间签订生育保障互惠协议，保障我国海外人口的生育权利。
(三)改变基金来源，扩大受众群体生育保险基金应按照“以支定收、收支平衡”的原则筹集和使用，对基金进行管理和运营，实现其保值增值。目前，我国生育保险基金富余严重，据统计，1997至2001年，全国生育保险基金结余率分别为34%、30%、34%、25%、25%。［6］为此，我国2012年《生育保险办法》已将缴费比例下调为0．5%，但这仅能从一个方面缓解基金过度结余，并不能惠及到未缴费人群。我国生育保险实行的是“谁缴费、谁享有”的政策，如果将现有生育保险基金扩展至未缴费人群将会引起另一种不公正。因此根本的办法是改变生育保险的基金来源，由国家财政统一拨款。生育是一项基本人权，关系着国家的未来及人口素质的提高，理应由全社会共同负担，适用于所有育龄妇女。在我国实行计划生育的前提下，至少应保证所有符合计划生育政策的生育行为都能享受到生育保险，而不应区分是否在职以及城乡有别。
(四)延长生育假期并弹性适用目前中国大部分家庭都需要双职工方可维持正常经济支出，为避免隔代抚养，可以实行弹性休假制度并增加父育假。弹性休假制度即允许产妇选择较长时间的假期但较少的收入，或较短的假期但较多的生育津贴。例如邻国日本在2013年立法实施弹性休假制度，产后妈妈第一年可以领取产前六个月的平均工资的50%的生育津贴，一年后的则实行无薪休假。这样不同的家庭可以根据自己的经济状况作出选择。父育假为父亲专有，即给予妻子在生育期间的男职工的照顾产妇及婴儿的假期。父育假有利于母婴安全及家庭的和谐，也有利于人力资源的合理配置，已成为世界趋势。当今世界规定父育假的国家已超过40个，集中在北美、欧洲。我国目前没有关于父育假的全国性统一立法，作为计划生育的奖励政策，部分地区规定了类似于父亲育儿假的配偶假，如内蒙古、广州、上海、北京、陕西等。其名称也不统一，如男性照顾假、配偶护理假、男方看护假等。假期长短不一，长的如河南省规定为一个月，短的如上海仅3天。中央党校的一项调查报告显示，92．1%的公众肯定了男性护理假。［7］这表明我国已具备了制定男性护理假的现实基础。
六、结语
生育是一种社会行为，是人类自身的再生产，关系到一国的人口素质，生育保险在保障孕产妇基本权利的同时避免了妇女因生育而导致的工作中断及生活水平下降，同时给儿童一个相对健康无忧的环境。生育保险是一个负责任的国家应该对国民肩负起的基本责任。我国应该尽快完善生育保险立法，提高生育保险统筹层次，扩大生育保险覆盖面，给所有的中华儿女一个公平的起点!
作者:丁芳 单位:江苏南京金陵科技学院讲师
