1煤矿安全执法监督的概况
执法监督是指煤矿安全监察机构内部对执法行为的监督，包括上级煤矿安全监察机构对下级煤矿安全监察机构、本级煤矿安全监察机构对所属执法部门及其执法人员的执法活动实施的监督。多年来，国家煤监局高度重视煤矿安全监察执法监督工作，根据安全监察工作任务和执法过程中出现的新情况、新问题，积极推进执法监督制度建设，2004年印发了《关于完善煤矿安全监察工作机制进一步加强行政执法工作的意见》，首次提出“搞好执法指导和执法监督，规范执法行为”，有力推动了煤矿安全监察执法的规范化。2005年前后，在各省局先后组建了执法监督处，2014年印发了《煤矿安全监察执法监督办法(试行)》，进一步明确了执法监督的责任制度、工作内容和专职执法监督队伍，执法监督的大的工作格局初步形成。
2煤矿安全执法监督面临的问题
1)执法监督职能未得到应有发挥。多年来，一些省局和分局把工作重点和主要精力集中于煤矿“三项监察”、排查重大安全隐患、查处重大事故的方向无疑是正确的，但在注重安全监察的同时，往往忽略了执法监督的重要作用，没有充分考量执法监督对提升安全监察质量，提高执法效果的推动和引领作用，没有把提升安全监察与抓住执法监督的本质有机联系。执法监督部门的地位与权力分配不尽合理国家局、省局、分局执法监督部门之间协调、通报、配合不够，没有形成信息化网络平台，对监察执法尚未形成应有的监督力量。
2)执法监督体系尚未建立。一些省局尚未建立健全监察执法监督制度和机制，缺乏对执法活动、过程和效果监督的规范养成，监督环节不具体，制度约束不到位。主要表现为:对监察执法缺乏内部监督所必须具有的制衡的配套机制，如监察执法不履行煤矿安全监察职能时，如何处理;未普遍建立并认真实行监督责任制，对查出的执法不当等违法行为时，有相互推诿、无人查究的现象，执法监督也缺乏考核标准、量化标准和责任机制。
3)执法监督规范化不足。在具体执法监督活动中没有从监督的规范性来规范执法程序的正当性，对安全监察执法权未能有效制约。对监察执法重大自由裁量权监督没有形成规范。例如监督部门发现监察执法适用法律不当的问题，往往考虑执法程序已经终结，而没有采取纠正措施。对在监察中责令整改的煤矿没有对整改过程的监察进行监督，对于整改没有达到预定效果的，监督检查中也没有及时对监察工作提出监督意见，对这些重大行政执法案件的处罚的自由裁量未能有效监督等同于失去监督，其直接的后果和影响则是监察权的不受约束。监督中的社会化监督工作普遍没有开展，
4)执法监督理念和方法上存在不适应性。执法监督认识上存在误区，误以为执法监督就是对监察执法处罚是否合理。依法监督观念不强。重“人治”，轻“法治”，监督不力、惩处不严。执法监督被动，重事后监督，轻事前监督，监督的事前防范机制薄弱。重程序性监督，轻实体性监督。一些矿难发生后，有的法律专家就指出，一些煤矿即使取得了安全生产许可证，也不能保证不出事故，程序性合法，不能替代实体性合法，关键在于企业能否将安全生产的所有要素真正落实到生产的每个环节中。
3解决执法监督问题的主要对策
3．1坚持权责法定健全煤矿监察执法监督职能
1)深化执法监督机构配置。贯彻落实《煤矿安全监察执法监督办法》(试行)规定，加快推进省局、分局执法监督内设机构、职能、权限、程序、责任法定化。强化执法监督地位，各省局执法监督处独立设置，省局、分局要配足专职执法监督人员。可探索建立省局执法监督处与纪检监察室联合执法监督，执法监督处负责组织、监察室负责协调，这为行政监督、效能监察和廉政监督的集中统一，为执法监督发挥综合性、权威性、防腐性功能提供了组织保障。
2)强化执法监督职能。执法监督部门要加强对监察执法权力的有效监督，依法推进安全监察执法机构信息公开，执法决策公开、执行公开、结果公开。对执法人员是否正确履行法定职责，是否依法处理违法行为开展监督。依法开展煤矿企业反映的执法问题的调查、核实，配合纪检监察部门依法查处对控告人、申诉人、举报人打击报复等行为。
3)矫正煤矿安全监察执法行为。监督部门要依法对监察执法行为主体行使条件、程序进行监督，又要对煤矿安全执法权力不当扩张或无由放弃进行监督，按法律规范的层级序列，监督安全监察权力边界及权力行使的条件，还要强化对安全执法行政强制有无空头设定或者放松强制条件的监督，开展对煤矿行政处罚有无突破相关种类和幅度等专项监督。通过对监察执法行为的监督推进执法宗旨的实现。依法发挥执法监督的规范效应，有效矫正监察执法，避免执法的违法行为造成的直接后果［1］。
3．2健全煤矿安全监察执法权的制约和监督机制
1)解析安全监察执法权力。列明具体的执法权力清单，详细分解违法行为、执法依据、执法权限，以公开为常态。推进煤矿安全监察规范性文件、执法流程、执法计划网上公开。实施网上行政审批，公布受理、审查流程、结果公开，接受社会监督［2］。
2)探索监察职权解构制衡。煤矿安全监察执法处罚、许可、强制等职权，一般均执法主体一体实施并完成，其证据调查、事实认定、依法裁决、执行跟踪等，在相对封闭的主体范围内封闭运行，独立作证，证据审查，职权回避都难以做到客观和公正。执法监督有必要依行政权分立的原则，至少将证据收集固定，证据审查与事实认定适度分离［3］，专人分段行使，独立负责，相互制约，保证执法的客观公正。
3)推动煤矿安全监察执法基准分类统一。执法监督有必要对相对宽泛的执法幅度，按照对象条件、行为影响、过错差异等标准，予以分格细化，完善适用规则，真正实现执法规范的针对和可操作性，以利于监察执法作出裁决的实质意义上的公平。
4)健全对监察执法规范性文件的合法性监督。行政执法的规范性文件是行政逻辑的起点，要实施有效监督必须加强源头合法性的监督，对同级煤矿安全监察机构制定的规范性文件进行法律上的监督、审查，是否有职权移转和责任让渡;是否存在越权、懈怠或滥职等职权非法现象，自由裁量有无选择性适法现象［4］，裁量结果是否充分，有无必要，是否符合比例原则等。
5)建立内部重大决策合法性审查机制。实行重大行政处罚集体研究制度。对严重安全生产违法行为给予责令停产整顿、吊销安全许可、撤销有关岗位证书、较大数额罚款等行政处罚的，应集体研究决定。加强对煤矿关闭、资源重组、重大工程验收等执法监督，严格监督重大执法决定适用法律的正当性。未经执法监督部门合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，确保依法决策和科学决策。
3．3坚持法治引导健全监督制度保障
执法监督部门要完善评查制度，注重评查实效，定期开展执法案卷抽查，确保执法文书科学、严谨、合法、有效。省局要结合驻地煤矿实际情况，根据执法计划、行政处罚、行政许可、事故调查处理情况和行政复议、诉讼结果等，定期对下级煤矿安全监察机构和所属执法部门、执法人员开展行政执法评议，并将评议结果纳入公务员年度考核的范围。省局、分局要完善各项规章制度，规范具体的执法工作流程，建立健全“制定执法计划－确定被检查矿井－编制具体执法方案－实施现场监察－依法处理－跟踪督办－结案归档”的闭合执法工作机制，实现执法过程程序化、执法行为规范化、执法监督制度化。
3．4改进执法监督的方式与方法
1)规范监督的实质是实现有效监督。执法监督外观表现是对安全监察行为的依法规范、重塑和再评价，以推进达成监察执法的行为规范、程序正当、结果公正的执法宗旨。鉴于监察执法的持续性和全覆盖，执法监督事实上不可能对所有的执法行为进行再评价，如何实现对执法水平“点上突破、面上提高”的监督效果，需要在监督的方式方法有所突破，在监督和执法的时序配置上，实现监督在执法之前、之中和之后的全覆盖。加强执法前监督，实现监督重点前移。
2)重大隐患备案审查监督。重大隐患排查治理是煤矿安全监察工作的核心环节，开展重大隐患的备案审查监督，对提升安全监察质量有着极端重要性［5］，监督审查备案的全面性、系统性，排查出的重大隐患有无遗漏。监督是否及时督促企业制定措施治理隐患，是否定期督察重大隐患的治理情况。监督煤矿企业是否定期对治理情况进行报告，是否做到及时销号等情况。
3)执法过程监督。它是煤矿安全监察执法的过程规范。执法监督应着眼于执法全过程，包括执法程序的启动，执法环节的完备，执法流程的透明等。程序正当是实体公正的保障，程序瑕疵或违法，相对人知情、陈述、申辩与监察执法主体的对抗性权利无法保障，故执法监督对执法过程的规范尤为关键。要监督指导监察员在执法过程中按规定形成检查笔录、行政处理决定书、立案、立案审批、立案调查、询问笔录、处罚告知书、处罚决定书、问题复查、问题整改报告等，做到规范清晰;对执法监督中发现的问题要及时向监察员所在部门发送执法监督建议书、纠正违法通知书，并限期纠正。
4)执法现场监督。执法监督部门要对监察执法活动现场督查，如，监察方案是否突出了重点，执法文书是否符合现场，执法程序是否合法合规等。对照执法文书，按照监察方案、监察地点和行走路线，从资料到现场进行督查。发现现场执法问题，可根据情况适时终止执法行为，及时纠正后继续实施。
5)执法结果监督。执法效果监督是监察执法发现的不当行政行为而采取的主动监督纠正机制，是后位纠偏。其实现方式可以是专案调阅，案件抽查。要监督安全监察活动所查重大安全问题或隐患的处理结果是否做到事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，采取措施适当;重大处罚情况是否及时备案，自由裁量权使用处罚上、下限是否适当，是否有重大问题不上笔录的现象等;不当行政行为的监督可以直接更正，指令重新处理，予以撤销或确认违法;对执法结果监督，还要建立对安全监察执法活动随机现场回访制度，由执法监督部门负责，重点了解监察执法活动方法是否得当、安全问题或隐患是否处理。
3．5健全执法过错问责机制
煤矿监察执法坚持有错必纠，有责必问，健全问责制度，推进问责法治化。执法监督对行政相对人违法行为的追究，应依法合规，罚当其责，责称其过。据此，建议省局建立执法过错责任追究机制，对发现监察执法不当行为的，省局由执法监督处认定执法违法行为的类别和程度，由省局纪检监察室根据执法违法其性质和相关规定，进行执法行政问责:对执法监督中发现的错误和问题不认真纠正的，应当对执法单位或执法人员给予通报批评、约谈。执法监督中发现的严重问题，应当制作执法监督意见书并启动调查程序，视违法事实，给予纪律处分。综合分析执法追责中是否考虑责任人法定范围，行为人职权表现，过错形态，其行为对违法结果的影响力大小，权衡判断追责是否确当、公允。
3．6坚持以人为本推进执法监督法治化水平
加强煤矿执法监督人员的守法教育。执法监督工作的核心是党的事业至上、人民利益至上、法律至上。要大力加强行政执法人员的职业道德教育，培育法律至上精神，严格执法程序，规范执法行为。我们要坚持以人为本，不断培育法治文化和法治认同，大力开展执法监督的法律业务培训，严格执法监督人员的持证上岗和资格管理制度，尽快形成一批符合实际工作需要的具有较高法治思维能力的执法监督群体。对在安全监察工作中执法能力强、没有出现重大失误、办案质量高的个人要进行奖励，对乱用法律条文、造成办错案的个人要进行惩戒。多措并举，全面提升煤矿安全监察工作效率和执法水平。
4结语
煤矿安全监察是国家监察，在我国安全生产监管格局中举足轻重。安全监察工作责任重大，规范执法更显重要，加强对执法的内部监督更为迫切。在新的历史发展阶段，我们要全面贯彻落实十八届三中、四中全会精神，更加注重强化安全生产法治思维，坚持法律信仰，坚定煤矿安全监察执法监督的法治自觉、素质自觉和实践自觉。深入推进依法监察，促进严格执法，规范执法。法律的正确实施在于对法律的有效监督，我们要加快建设煤矿安全监察执法监督体系，不断创新煤矿安全执法监督方式方法，全面推进煤矿安全监察执法监督工作。
作者：徐海云 单位：江苏省煤矿安全监察局
