1征地制度概述
根据《中华人民共和国宪法》第十条的有关规定：城市的土地属于国家所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。《土地管理法》第八条规定：城市市区的土地属于国家所有。第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。土地管理法第四十七条规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。以上法律规定就是我国现行征地制度的法律基础，从历史的角度看，征地制度的改革一直围绕提高补偿标准进行。1982年，国务院制定颁布的《国家建设征用土地条例》规定，为保障被征地者的收入和生活水平不下降，土地补偿费按被征耕地边产值的3-6倍，安置补助费按2-3倍，最高不得超过10倍，土地补偿费和安置补助费之和最高不得超过20倍。1998年，国家对《土地管理法》进行了修订，对征地制度做出了较大调整。修订后的土地管理法规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍，安置补助费为4-6倍，最高不得超过15倍。土地补偿费和安置补助费总和不得超过30倍。尽管提高了征地补偿标准，但因征地引发的问题和矛盾不仅没有减少，反而越来越多。于是从2001年开始，国土资源部就在东部沿海上海、江苏等地开展征地制度改革试点。2010年，在天津、南宁、唐山等11个城市启动新一轮改革试点。2011年7月28日，时任国务院总理温家宝在146次国务院常务会议上强调：“加快推进土地管理法修订，切实规范和完善集体土地征收与补偿，维护农民权益”。11月28日，温家宝主持召开国务院常务会议，听取农业和农村工作汇报，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。2012年中央一号文件明确提出，“加快修改土地管理法，完善农村集体土地征收有关条款，健全严格规范的农村土地管理制度”。十八大以来，新一届领导集体高度关注农村改革，致力于城乡一体化建设，对征地制度改革提出了新的思路和要求。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障体制。抓紧修订有关法律规范，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法。”
2现行征地制度存在的问题
2.1征地范围过宽
我国正处在工业化城镇化快速发展的阶段，城市范围不断扩大，不断占用农民集体土地。在这种情况下，前述法律规定就导致了一个“征地悖论”：即在城市范围内（包括现有的城镇范围和规划的城市建设区范围），对于不符合公共利益用途的农地转用，征地就违背了“公共利益”的宪法准则，不征则违背了城市土地属于国家所有的法律规定。另一方面，宪法规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。那么除了公共利益以外的其他建设用地是征收还是只转不征，宪法没有明确规定，但《土地管理法》规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着无论是公共利益需要用地还是非公共利益需要，只要涉及集体土地的，必须转为国有土地方能使用。而集体土地变为国有土地就意味着征收。而在我国现行的征地制度下，地方政府能够从征地中获得大量的土地增值收益作为地方政府的财政收入。在这种利益的驱使下，地方政府不断征地，无论中央如何调控，都不能缓解土地财政刺激下的地方政府的征地冲动。大量的征地也使得耕地保护难以落到实处。在这种情况下，征地范围远远突破了公共利益的界限。
2.2补偿标准和补偿方式不合理
现阶段，我国是按照被征用土地的原用途给予补偿。这一补偿原则是基于被征地农民的生活水平不降低制定的，所以才有产值倍数法一说，就是按照被征地前土地用途的产值倍数制定的补偿标准。但无论是20倍还是30倍，抑或其他多少倍，都不合理。1982年开始实行的20倍补偿标准在当时之所以没有像现在一样引发大量矛盾，主要在于对农村剩余劳动力安置的调整，安置的途径大致有就地农业安置、乡镇企业安置、迁队或并队安置，最主要的是农转非——集体或国有企业安置。由于当时城乡差别很大，能够农转非或者解决就业问题对农民而言非常有吸引力，也比较合算。因此，尽管补偿标准不高，也没有激发大的社会矛盾。但是随着社会经济的发展，国有企业改制进程的加快，原有的安置途径不复存在，虽然补偿标准提高，但对于农民而言，失去土地的同时也意味着失业，同时由于社会保障的缺失，使农民的生活得不到保障，长远生计难以维持。这也就导致了越来越多的征地矛盾。究其根源在于土地按原用途补偿存在很大的不合理性。因为耕地的价值和作用，并不仅仅是农业产值，而且还有保证农民就业，实现社会保障职能的重要作用。同时，在现有补偿机制下，只是对土地的生产价值进行补偿，没有或很少与农民分享征收农地进行开发建设产生的土地增值收益，事实上形成了牺牲农民利益，支持城镇化工业化发展的局面。这种制度所造成的弊端在城市土地价格明显上涨的现在，带来的明显的收益分配不公就变得让人难以接受，由此带来的社会矛盾和冲突越来越大。
3征地制度改革的方向和对策
现行的征地制度为我国工业化城镇化的发展做出了很大贡献，也出现了很多的弊端，不利于我国城乡一体化建设，导致了城乡差距的不断拉大。国家也一直在进行征地制度的改革试点探讨，焦点主要集中在提高农民补偿标准上。十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。征地制度改革的方向应当从提高补偿标准转向更深层的改革，应当让农民公平享有土地增值收益分配权，保障农民合法权益，提高农民财产性收入，实现城乡一体化发展。
3.1实现集体建设用地规范流转，缩小征地范围
改革土地管理制度，明确界定“公共利益”，依照宪法和其他法律的规定，对于各类公共利益需要的建设用地，维持现有的征地制度不变。在此基础上，对于城市规划区外的非公益性建设用地，可以申请使用集体建设用地。研究集体建设用地规范流转，明确集体建设用地出让主体、流转方式、用途、程序、交易规则、基准地价、抵押融资、收益分配等事项，保护农民的合法权益得到实现。2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。所谓同等入市，就是农村集体经营性建设用地可以与国有建设用地以平等的地位进入市场，可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内、更广的用途中进行市场交易，实现土地资源的市场化配置。所谓同权同价，就是指农村集体经营性建设用地与国有建设用地具有相同的权能，在一级市场可以出让、租赁、入股，在二级市场可以转让、租赁、抵押等。对依法取得的农村集体经营性建设用地，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式进行转让，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。农村集体建设用地入市流转，一方面可以盘活闲置和低效利用的存量建设用地，缩小征地范围，有效保护耕地。同时，实行集体建设用地和国有建设用地同权同价，同等入市，发挥市场在资源配置中的主导作用，也从根本上保护了农民土地财产权，增加农民财产性收入，达到农民公平参与土地增值收益分配的目的，缓解了各类用地矛盾。
3.2实行多元化补偿方式，保障农民权益，化解社会矛盾
改变以往以产值倍数进行补偿的单一补偿方式，探讨实行多元补偿机制，允许集体建设用地入市，对非公益性建设用地占用农用地不再实行征收，而是由农民集体和承包户采取土地租赁、入股等方式，参与项目经营，享受增值收益分配。达到国家、集体和个人多赢的效果，创造和谐稳定的社会环境，化解征地导致的矛盾。各地在征地改革试点实践中进行了不少有益的尝试。如广东省佛山市试行留地补偿安置方式，给被征地农民按征地面积的一定比例（10%-15%）留地，鼓励和支持其兴办企业，以期通过发展二、三产业为失地农民带来长期收益或相对稳定的就业岗位，为农民提供发展空间，也可以看做是增值收益的分配。农民普遍认为这一制度比征地补偿高低更重要，长远生计有保障。而经济发达的浙江等地，更多采取留物业安置的办法，土地被征收变成经营性用地后，通过招收农民为物业主体的方式解决无业农民的生计问题。以上方式改变了以往征地补偿的思路，各地可以结合自身实际情况，因地制宜推广。如果把按产值倍数进行补偿的补偿安置方式比作授农以鱼的话，上述几种补偿安置则是授农以渔。这样做，农民不仅得到了及时的补偿，生活水平没有降低，而且得到了就业和发展的机会。这才是征地补偿应当起到的效果和发挥的作用。
3.3完善征地程序，尊重农民权利
现行征地程序是先由用地单位向县级国土部门提交建设项目用地申请，县级国土部门对申请资料进行审查后，符合条件的申请予以受理，然后拟定有关征地方案，报送同级人民政府审核。并逐级上报至有批准权的人民政府进行审批。拿到审批文件后，开始进行征地方案公告，被征地的农民应当在公告规定的期限内办理补偿登记手续，最后才是制定补偿安置方案。这种程序是先征地审批后补偿安置，在征地方案公告发布之前，作为当事人的农民并没有得到充分的甚至是起码的尊重，而且在补偿的时候也仅是进行登记不签订补偿协议，未能充分尊重农民个人意愿，给农民公平协商机会，从机制和程序上容易激化征地矛盾。广东省佛山市在征地制度改革试点中，采取先听取被征地单位和农民的意见，然后写上制定补偿安置方案，农民同意后再办理征地报批。农民对征地补偿有异议的，通过举行听证会，宣传政策，相互沟通，有效避免和化解了矛盾。这样做的好处就是通过公开谈判，民主协商，充分听取农民意见，将可能出现的问题解决在前，最大限度避免矛盾和冲突的发生，改变了以往征地的强制性，突出了公开、公平，互相尊重的特点，做到了法律层面上的平等性，保护了农民正当的法律权利。
3.4健全法律法规，完善土地增值收益分配机制，使农民享有公平参与土地增值收益分配的权利
1998年修订的《土地管理法》已经不能适应新形势下土地管理的需要，有关部门应加快推进土地管理法的修改，统筹推进征地制度改革与集体建设用地流转，以及土地产权、规划、审批、监管等相关制度建设。完善合理、规范、多远的保障体制，完善征地补偿办法，探索多种安置途径，健全征地社会保障制度。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，通过平等协商等方式让农民公平分享土地增值收益。
4结语
征地制度的改革是土地管理制度改革的难点，对失地农民的合理安置是国民经济稳定发展和维护社会和谐的重要内容。保护农民合法权益，使失地农民避免丧失土地造成的长期利益受损，使其得到可持续发展是征地制度改革的一个重要目标。也是实现我国工业化城镇化，推进城乡一体化建设的重要目标。通过改革，合理缩小征地范围、规范土地征收程序、有效提高被征地农民生活水平，实现国家、集体、个人利益协调同步增长。
作者：逯文辉 单位：山西大地评估规划勘测有限公司
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