（一）行政侵害社会公益的可诉性问题
从法律规定看，我国三大诉讼法都不约而同的忽略了公益诉讼的存在，关闭了对公共利益的救济之门。虽然２０１２年８月３１日通过并于２０１３年１月１日起施行《民事诉讼法修正案》③第９条建立了我国的“民事公益诉讼制度”④。但是对公益的诉讼救济仅有民事公益诉讼制度是不全面的，还应当同步建立行政公益诉讼和刑事公益诉讼⑤。而且该修正案在民事公益诉讼主体规定上只承认了“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”⑥，普通民众被排除在民事公益诉讼主体之外。这不能不说是一种立法上的遗憾。与民事公益诉讼制度一样，提起行政公益诉讼必须解决“行政侵害公益行为”⑦的可诉性问题。这是解决行政公益诉讼的大前提。而现实是：一方面行政侵害公益现象不断出现，损害后果越来越严重，另一方面虽然我国宪法赋予公民民主监督权并赋予检察机关法律监督权，但是宪法规定大多比较原则、抽象，不具可操作性，《行政诉讼法》也没有明确规定行政公益诉讼制度，最终导致普通民众、社会公益团体甚至检察机关面对行政侵害公益的行为往往诉讼于法无据、告状无门。这些宪法性权力因缺乏部门法的具体制度支撑而无法落实。因此，行政侵害公益行为在程序法层面不具有可诉性成为行政公益诉讼“入门”难最直接的制度性障碍。
（二）行政公益诉讼受案范围问题
所谓受案范围问题是指在解决了行政公益诉讼的“入门”问题即损害社会公益之主体及其行为具有可诉性之后哪些纠纷属于法院管辖，哪些纠纷不属于法院管辖。因此，受案范围问题的实质是对司法复审行政行为范围的一种限制，它是通过法律手段来设定司法权事务的权力范围。我国行政诉讼的范围问题，在现行《行政诉讼法》上不仅有概括式规定①，而且作了正面列举式规定，共列举了８种具体行政行为具有行政诉讼法上的可诉性；第１２条对法院不受理案件范围即不可诉行政行为作了反面排除性列举式规定。除此之外，最高法院的“行政诉讼法司法解释”第１条又增加规定了５种不属于行政诉讼受案范围的行为。总之，将国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和由行政机关做出最终裁决的行为排除在了行政诉讼之外。但在理论界和实践中，对于抽象行政行为和内部行政行为不具有可诉性颇为质疑。因为“抽象行政行为的对象是不特定的，它不但具有普遍的约束力，又有强大的行政权力作为后盾，行政机关抽象行为的不当，将更广泛地使公共利益和公民利益受到侵犯”。［４］由于对抽象行政行为、内部行政行为缺乏相应的程序约束和法制监督，在实践中其侵犯公民、法人合法权益或公共利益的情形屡屡发生。但是许多案件又都因原告起诉的行政行为是抽象行政行为或内部行政行为而被法院裁定不予受理。
（三）行政公益诉讼原告资格问题
原告资格，也叫起诉资格，指原告在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的权利［５］。其核心就是确认司法性争端对提起诉讼人的影响是否充分，也就是通常所说该争端与起诉人是否有充分的利害关系。从国外情况看，原告范围在不断扩大。美国行政学者伯纳德•施瓦茨指出：“行政法方面的任何变化都没有原告资格方面的变化迅速。在最近几年中，原告资格的栏杆大大降低了。”在美国，“宪法允许国会授权人和人对此争议的问题提起诉讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公益也行。”在英国，法院对行政诉讼的申请人“不仅没有反对他缺乏诉讼资格问题，相反，强调他提起诉讼是为了公众做了一件好事。”在日本和法国，也允许普通公民提起客观之诉，从而扩大参与行政诉讼利害关系人的范围［６］。由于行政诉讼的价值趋向于保护行政相对人利益和监督行政机关依法行使职权，进而国外的诉讼理论认为任何损害公益的行为都与公民或其他社会组织存在某种形式上的利害关系而使其具有了原告资格。可见，国外诉讼理论与立法均支持行政相对人基于公共利益具有原告资格。这已经成为原告资格及其范围发展的最重要趋势。但是，在我国的诉讼理论上，原告的资格要受到当事人适格理论的限制。根据这一理论，只有自己的合法权益受到违法行为侵害的人，才能成为正当当事人，具备起诉的资格，这种标准被称为直接利害关系原则。该原则在我国现行法律中有明确的体现。这对于避免当事人滥用诉权以节省司法资源具有积极的意义，但随着社会的进步和现代法治的发展，严格的直接利害关系原则越来越不利于对公共利益的保护。比较我国三大诉讼法，均要求原告必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或者其他组织。与受案范围一样，原告是否具有适格的当事人资格也成为受诉法院审查的对象。只有符合正当原告资格的条件，才能进入诉讼程序而进行诉讼活动，这意味着，实践中，“路见不平、依法相助”式的行政公益诉讼是无法提起的。
（四）诉讼中的举证责任问题
诉讼的一般原理要求原告负有对自己的诉求加以证明的责任，即“谁主张谁举证”原则。行政公益诉讼的目的是通过诉讼纠正行政违法损害公益行为。在诉讼中，原告一方多是普通民众和社会团体，而被告往往是拥有某些特权的行政机关或授权单位。原告与被告地位严重失衡。在诉讼过程中，原告要对被告的违法行为提供相应的证据加以证明，难度相当大或者存在举证不能的风险。“如行政机关违法减免税、违法不征税、不查处偷漏税行为，起诉人无法提供一个可以附着于文本上的证据证明公共利益受到了损害即违法行为与公共利益损害间的因果关系的证明存在难以举证的困难”［７］。这是行政公益诉讼不同于一般行政诉讼的重要方面，需要在诉讼制度层面与具体操作层面进行设计与区分。
（五）诉讼费用的负担问题
行政公益诉讼由于其公益性特点，牵涉面广，专业技术性强，缴纳诉讼费用的数额比较大，因而原告为了赢得诉讼须承担举证责任的花费也比较大。按照我国诉讼法的规定，除特殊情况外，提起诉讼必须事先交纳诉讼费后才能进入审判程序。①“但是，在强大的行政权面前，公众不一定拥有充足的财产用于诉讼中的支出，不一定拥有足够的法律知识用于行使诉权，他们的起诉还可能给自己招致其他的各种损失”［８］。而实践中行政机关违法作为、不作为侵害公益行为，如侵害国有资产案件、污染和破坏自然环境等案件的诉讼标的往往非常巨大，提起公益诉讼必须交纳高额的诉讼费用，一旦诉讼失败，就要承担费用②。这无疑会打击原告提起行政公益诉讼的积极性，无异于强迫原告放弃诉讼。可以说，在大多数情况下，不愿冒承担巨额诉讼费用的风险也是影响提起公益诉讼的原因之一。
（六）基本结论
建立行政公益诉讼制度所面临的困难和障碍，既有法律制度外部因素，又有法律制度本身缺陷与不足。外部因素有：文化中的“无讼”传统、“民不与官斗”的“畏诉”心理、“不知诉、不会诉”的诉讼状况、司法权受制于行政权的权力运行体制。行政公益诉讼制度作为公共产品其本身供给上的缺失与不足表现为：行政侵害社会公益不可诉、公益诉讼受案范围缺失、原告资格受到严格限制、诉讼举证困难、诉讼费用负担巨大。上述制度的外部因素和制度本身缺陷与不足说明：在我国现行条件下通过修改《行政诉讼法》，确认并支持个人、社会组织或国家机关作为公益诉讼的原告不仅不会导致诉权的滥用和诉讼的泛滥，而且有助于推动整个社会民众行政公益诉讼意识的形成、诉讼技能的培养和提高，从而实现对社会公共利益的维护，还有助于监督政府依法行政，防范政府滥权。
作者：念富强 单位：西北民族大学
