一、我国依法治火的历程是马克思主义法治思想在森林防火工作上的成功实践
（一）以“1987.5.6”大火为转折，我国森林防火工作发生根本性转变
我国曾是森林火灾多发国家，历史上深受其害。1950-1987年38年间，我国年均发生森林火灾近1.6万起，受害森林面积95万公顷，伤亡788人，并多次发生重特大森林火灾。特别是1987年5月6日，黑龙江大兴安岭发生了新中国成立以来过火面积最大、损失最为惨重的特大森林火灾。这起大火持续燃烧27个昼夜，过火面积133万公顷，烧毁3个林业局址（城镇）、9个林场、6.4万平方米房屋，造成213人死亡、226人受伤、5.6万人流离失所，直接经济损失高达4.2亿元。1987年“5.6”大火后，党中央、国务院采取了一系列有力措施，全面加强我国森林防火工作，不断强化工作管理和技术防范，逐步提高森林火灾综合防控能力，发生森林火灾次数和损失明显下60《国家林业局管理干部学院学报》-2015年第2期政策法规研究降。1988-2014年的27年间，我国年均发生森林火灾0.7万起，受害森林面积9万公顷，伤亡196人，三项指标与此前的年均数相比，分别下降了52%、90%和75%。
（二）制定《森林防火条例》（以下简称《条例》），实施依法治火，是推动森林防火工作实现转折的重大举措
1.《条例》制定过程。1987年“5.6”大火后，原林业部以《森林法》的相关条款为依据，迅速启动了《条例》的起草工作，仅用半年时间就完成了相关工作。1988年1月16日，国务院颁布《森林防火条例》，1988年3月15日起正式生效。此后，很多省(自治区、直辖市)根据本地区实际情况，纷纷出台本省(自治区、直辖市)的《条例》。大量基层乡（镇）、村（屯）也根据《条例》精神，制订了森林防火方面的乡规民约。逐步形成了以《条例》为龙头的森林防火法规体系。《条例》的实施，标志着我国全面走上了依法治火之路，这是推动森林防火工作实现转折的最为重要的措施之一。2.《条例》的关键内容。《条例》在全面总结多年来我国森林防火实践的基础上，积极吸收其中行之有效的政策措施，以行政立法方式将其固定下来，并上升为国家法律意志。《条例》非常符合当时森林防火工作的实际需求，相关法条也比较科学，操作性较强。可以说，《条例》是对多年来我国森林防火工作经验的全面集成，其中最为关键的规定有以下几项：一是首次确立了森林防火实行地方行政领导负责制，将森林防火责任全面落实到地方政府。二是要求中央和地方各级政府成立森林防火指挥部，健全了森林防火组织管理机构。三是实施严格的野外火源管理和用火审批制度，有效减少了火险隐患和火灾发生机率。四是全面规定了扑救森林火灾的具体要求和措施，特别明确了各个部门的职责，进一步强化了扑火工作。五是要求各级政府组织开展森林防火基础设施建设，夯实了森林防火的根基。3.《条例》实施的成效。《条例》颁布后，各级人民政府、各有关部门按照《条例》规定和要求，广泛宣传，全面贯彻，狠抓落实。各级林业和森林防火部门根据《条例》的要求，全面加强森林防火工作的监督检查，确保《条例》得到切实有效的贯彻落实，初步实现了立法意图。在《条例》的要求和引领下，我国从上至下健全了森林防火组织机构，全国共建有县级以上森林防火指挥部3327个，办事机构3545个。逐步完善了森林火灾防控体系。各地普遍建立了野外火源管理的具体措施。形成了卫星监测、飞机巡护、地面瞭望的监测体系，做到有火及时发现。航空护林、武警森林部队、专业（半专业）森林消防队不断发展壮大，一旦发生森林火灾，能够做到及时出动，快速扑救。国家对森林防火的资金投入不断加大，森林防火基础设施建设日益加强。广大人民群众的森林防火意识也得到不断提升。4.《条例》重新修订。《条例》在颁布实施20余年后，随着我国经济社会形势的不断发展，我国森林防火工作又出现了一些新情况、新问题。为此，在总结多年实践经验的基础上，特别是适应国家应急体系建设的需要，国务院对《条例》做出进一步的修改完善。2008年11月19日国务院审议通过了修订后的《条例》，自2009年1月1日起施行。新《条例》明确并进一步强化了各级政府的责任，明确了林业经营主体的防扑火责任，进一步完善了森林火灾应急处置制度，更加强化了法律责任和处罚力度。新《条例》更加适应当前森林防火工作的形势与要求。新《条例》实施后6年里（2009-2014年），我国森林火灾损失实现“六连降”，森林火灾受害率长年低于0.5‰，明显好于同期美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚等世界林业发达国家的水平。
（三）纵观1988年以来我国27年依法治火的成功实践，完全符合马克思主义法治思想
1.坚持依靠法治，这是依法治火的根本。马克思指出，法的职能“既包括执行一切由社会属性而产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的特殊职能。”恩格斯指出，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础。”这些论述，充分阐述了法治对于管理公共事务的重要性。管理公共事务的职能包括的范围极为广泛，涉及社会生活各个领域。具体到森林防火工作，同样要依靠法治，而不是人治或其他管理方式。2.坚持有法可依，这是依法治火的前提。马克思主义认为，法律是“统治阶级意志的体现”，而且是“由统治阶级的物质生活条件决定的”。我国制定实施《森林防火条例》，就是从维护广大人民群众的根本利益出发，把多年来森林防火工作的成功经验通过立法固定下来，上升为国家法律意志，并用于指导我国的森林防火工作，真正做到了从实践中来，到实践中去。3.坚持从严执法，这是依法治火的关键。马克思、恩格斯既强调无产阶级政党领导的重要性，也强调法律权威的作用，他们指出：“所有通过革命取得政权的政党或阶级，就其本性来说，都要求由革命创造的新的法律基础得到绝对承认，并被奉为神圣的东西。”对于《条例》来说，同样需要国家各级政府、各个部门直到每一位公民都严格遵循，服从法律权威。4.坚持与时俱进，这是依法治火的保障。法律不是一成不变的，法律条文有其滞后性和局限性，必须不断适应经济发展和社会变迁，做到与时俱进。2008年重新修订《条例》，也是适应社会发展，顺应时代潮流，以与时俱进的精神，对我国森林防火工作的一次重要改革。
二、新的机遇和挑战给依法治火提出了更高的要求
（一）国家改革发展大势，对深入推进依法治火提供了难得的发展机遇
从现在起直到2020年，我国将处于全面建成小康社会的决定性阶段。党的十八大提出了中国特色社会主义事业政治、经济、社会、文化和生态文明五位一体的总体布局，把生态文明建设提升到更加突出的战略地位并作出全面部署。林业作为建设生态文明的重要组成部分，担负着更加艰巨的历史使命。生态文明建设对森林防火工作提出了新的更高要求。党的十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。森林防火治理体系和治理能力现代化建设作为林业治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，也要按照深化改革的要求不断推进。党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的目标和任务。这些既为依法治火提出了更高的目标，更为依法治火提供了难得的发展机遇。
（二）森林防火工作的深入发展，为深入推进依法治火提供了不竭动力
森林火灾与水灾、旱灾、地震、台风等其他自然灾害相比，它具有自然和人为的双重属性。从自然属性看，高温、干旱、大风等不利天气条件，是造成森林火灾的根本原因。当前，全球气候正在经历一次以变暖为主要特征的发展过程，持续高温、干旱、大风等极端天气明显增多，全球已进入新一轮的森林火灾高发期，希腊、美国、澳大利亚、俄罗斯相继爆发了历史罕见的森林大火。专家预测未来我国气候变暖趋势将进一步加剧，并且发生极端天气的可能性和频率大幅增加。从人为属性看，人为用火行为，是导致森林火灾多发的直接原因。我国人口众多，且村林相间、林农交错，绝大多数森林火灾均由人为引发。当前集体林权制度改革深入推进，林区经济社会快速发展，加之清明、五一等节假日增多，进山入山生产作业、旅游度假人员大幅增加，野外生产生活用火与祭祀庆典民俗用火交织，人为火源点多面广，管控难度必将不断加大，引发森林火灾的可能性大幅增加。面对日趋严峻的森林防火形势，各级领导对森林防火工作提出了更高的要求。国务院副总理汪洋同志指出，宁可千里无火，不可一日不防。国家森林防火指挥部总指挥、国家林业局局长赵树丛同志提出了包括森林火灾“零报告”制度等一系列具体要求。各地森林防火战线的同志结合本地实际，实施了许多行之有效的预防和扑救森林火灾的措施和办法。这些都为依法治火提供了新的动力。形势迫切要求不断完善森林防火相关的法治理念和法治精神，不断推进依法治火向纵深发展。
（三）新情况、新问题的不断出现，使依法治火面临新的挑战
改革开放30多年来，随着社会主义经济体制的不断完善和林业改革的逐步深入，我国的国情、社情、林情都发生了深刻变化，林业生产的管理体制、经营形式、投入机制发生了深刻变化，人民群众的思想观念也都发生了深刻变化。面对新形势、新情况、新要求，当前推进依法治火进程中也存在一些问题。1．森林防火体制机制尚不健全。森林防火责任的落实还不到位。各级政府、森林防火成员单位、森林经营主体责任还不够明晰，森林防火部门监督不到位。基层森林防火组织机构不健全，专业人员严重不足，专职指挥制度在很多地方还没有落实。目前，全国共有防火办3555个，人员编制1.3万人，平均每个机构不足4人。人员不足问题越到基层就越突出。而基层是直接承担预防和扑救任务的第一线，任务重，责任大。由于力量严重不足，也直接影响到相关的森林防火法律法规在基层的落实。2．火灾综合防控能力还不强。队伍专业化程度低。森林消防专业队伍数量不足，发展不平衡，北京、河北、黑龙江、江西等10个省（自治区、直辖市）专业队数量占全国80%以上，甘肃、宁夏、新疆等西北重点林区大多没有建立专业森林消防队伍。已经建成的专业队伍建队标准不高，管理体制不规范，缺乏系统训练，人员年龄结构不合理。队伍营房、训练场等基础保障设施建设标准低，装备差，机具数量不足，尤其是大型装备、以水灭火设施设备匮乏，控制较大森林火灾的能力不足，距离“打早、打小、打了”的目标要求仍有较大差距。航空护林亟待加强。森林航空消防机源数量不足，机型单一，缺少大中型飞机，尤其是适合高海拔地区森林航空消防作业的飞机数量严重不足，与林业发达国家相差甚远。如：加拿大森林面积为3.10亿公顷，灭火飞机超过1000架；韩国森林面积630万公顷，拥有专业灭火飞机40架。航站和机降点区域分布不尽合理，数量少、密度低，巡护扑救覆盖面积小，航空直接灭火范围有限，难以靠前驻防。部分航站基础设施设备落后，性能下降，甚至影响到飞行安全。航护飞行时间不足，航空护林优势未能充分发挥。防火道路及阻隔系统建设严重滞后。重点林区路网密度仅为2米/公顷，不足世界林业发达国家的1/10。现有道路路况差，桥涵毁坏严重，通行能力差，快速机动能力受到制约。重点目标、关键区域和敏感地带生物、工程阻隔系统建设数量不足，未能有效发挥阻火作用。防火信息化水平不高。有线基础网络带宽严重不足，难以满足高清视频监控、视频会议和防火业务系统等的需要。林区通信覆盖率仅为67.7%，通信网络种类较多，不能完全实现互联互通。卫星通信保障能力不强，难以满足应急通信需求。信息指挥系统标准规范不统一，兼容性差，难以共享，“信息孤岛”现象突出。预警监测体系不完善。预警系统模型的适用性不强，运行体制模式标准不健全，建设标准不统一，缺乏统一的预警平台。瞭望塔和视频监控系统数量不足，瞭望覆盖率仅为68.1%，瞭望人员工作环境艰苦，生活设施简陋。林火视频监控建设标准不统一，网络兼容性较差，维护保养成本高、不到位。卫星林火监测时间盲区较多，空间分辨率仅为1公里，不能对全国形成全面的覆盖，管理和运行机制需要进一步完善。要从根本上解决这些问题，必须进一步用有关法律法规加以明确和保障。3．各级领导和人民群众依法治火的意识亟待加强。很多情况下，相关法律、法规还只停留在纸面上，没有真正应用到实际工作中。往往是领导干部的个人素质、能力在起作用。在具体工作中凭经验办事的情况较多，依法办事的理念还没有深入人心。很多山区、林区留守的老人、儿童法律意识还比较淡薄，农事用火、民俗习惯用火还很普遍，野外用火管理的难度还相当大。在扑火过程中，人员伤亡的现象还时有发生。
三、以依法治国基本方略为统领大力推进依法治火
党的十八届四中全会在继承和发展马克思主义法治思想的基础上，深入分析当前我国现阶段发展的实际，做出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。具体到当前和今后一个时期的森林防火工作，总的思路应以马克思主义法治思想为统领，全面落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神和国家林业局党组的决策部署，深入推进依法治火进程。
（一）要做到科学立法
立法要体现时代精神，积极回应时代关切，符合宪法精神，反映人民意志，得到人民拥护。深入推进依法治火，首先要在尊重自然、尊重规律的基础上，组织人员深入研究森林防火工作中具有全局性、基础性、战略性的重大体制机制问题，在适时重新修订《森林防火条例》时，通过立法的形式加以明确。要认真总结《条例》颁布以来，依法治火几十年的成功经验，用法律、法规的形式保证成功经验的推广普及。森林防火工作事关广大人民群众，特别是山区、林区群众的切身利益，在立法过程中，要特别注意倾听他们的意见和呼声。要与时俱进，在不断深化改革的过程中，面对新情况、新问题，要及时修订相关的法律、法规。例如，根据当前形势的发展和森林防火工作实际，研究探讨使森林防火工作的基本方针更加强调以人为本，更加强调分区施策，更加注重科学扑救。又如，为确保森林防火行政首长负责制的贯彻落实，可研究出台相应的评价标准和评价体系，使之更加具体化，更具有可操作性。
（二）要做到严格执法
习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。” 针对新《条例》实施中存在的落实不够、执行不力等问题，应着重在以下五个方面从严落实。一要狠抓责任落实。研究制定森林火灾责任追究办法，进一步明确责任分工。二要狠抓组织管理。研究设置常设性指挥机构，明确人员编制标准，提升组织管理能力。三要狠抓灾前防范，坚持疏堵结合。一方面加强宣传教育，把宣传教育的重点放在基层；另一方面应完善野外违章用火处罚制度并敢于执法、公正执法。四要狠抓应急处置。及时修订完善森林火灾扑救预案并经常演练，充分发挥专业化队伍的作用，以人为本、科学扑救。五要狠抓经费保障。研究制定森林防火各项经费保障标准并明确经费的来源，积极拓宽森林防火资金筹集渠道。五要充分发挥森林公安的作用，进一步强化这支队伍在落实责任、火源管理、隐患排查、督导检查、火案侦破等各个环节的职能。
（三）要做到全民守法
制定法律的目的在于执行，要把大力推动全民守法作为重要支撑，增强全社会的法治观念和法治意识，形成守法光荣和守法有责的良好风尚，让法治的力量深入人心。推进全民遵守《森林防火条例》，对内要认真组织学习。各级林业和森林防火部门要组织广大干部职工认真学习《条例》，全面理解和准确把握《条例》的精神实质和主要内容，统一思想认识。各级领导干部要带头学法、懂法、守法。对外应大力宣传普及。充分利用报刊、广播电视、互联网等多种媒介，采取群众喜闻乐见的形式，通过大力加强普法宣传教育，营造良好的森林防火法治环境，让社会各界更加理解与支持森林防火工作，让护林防火、人人有责的思想意识更加深入人心。
作者：崔洪浩 单位：国家林业局森林防火预警信息监测中心
