一、公共部门人力资源管理
1.边界解读
公共部门人力资源即存在于以政府为主体的公共部门的人力资源，是指在公共部门中履行管理社会公共事务职能和提供公共服务的所有工作人员的总和。他们为公共组织的发展提供劳动，为公众提供公共管理与服务，同时，他们本身也是公共组织发展的目的，即组织的存在与发展除了政治上服务于公众利益之外，还必须为其内部的人力资源提供各种发展、完善的机会，使他们的工作成为自我完善与发展的基础。公共部门的人力资源的概念实质上是来源于私人部门的人力资源但又与之不同，与私人部门的根本差别也在于其所处的环境是公共部门，因而就决定了两部门间人力资源管理方式、环节、内容的差异。在这之中，根本差异在于两部门间价值取向的不同，因为公共部门面向社会公众，与之相比，私人部门仅仅面向非常少的一部分人群；公共部门的工作目标是复杂多样的，而私人部门的工作目标是单一的，两者之间价值取向无法一致，也就决定了两部门之间人力资源管理的诸多不同。
2.与私人部门人力资源管理的比较
⑴价值取向不同。公共部门的工作人员所处理的均是公共事务，并且很多时候是没有规定并且也无法工作程序的，因而在处理过程中具有一定的自由裁量权。与私人部门以利益衡量工作绩效的人力资源管理方式不同，公共部门的工作人员对公共事务的处理结果也并非完全可衡量的，因而人力资源管理无法以经济效益来衡量，否则可能会造成比经济损失更为严重的后果。因此，与私人部门仅仅追求最大化的利益不同，公共部门的工作人员要认同公共伦理价值观，树立天下为公、执政为民的伦理责任理念，在处理社会利益、本部门利益与个人利益等利益冲突时，以社会公共利益为先。公共部门与私人部门的人力资源管理在价值取向上存在根本性的不同，前者以公共利益为先，后者以私人利益为重。
⑵人力资源管理环节的不同。价值取向的不同，也决定了两者在人力资源管理方式以及各个环节上存在明显的差异，例如招聘、录用、培训、考核、薪酬激励等具体环节上存在明显的不同。在招聘方面，从《中华人民共和国新公务员法》出台之后，公务人员的招聘更为公平公正，但是在私人部门的招聘，各种类型的歧视依旧以各种或隐蔽的或歪曲的形式存在着。在考核方面，不会按照私人部门完全的绩效来考核其行为，因为一项政策或者是其它公共部门的各种活动的成效并不是短期内可以显现的。并且考核的指标也与私人部门不同，不能完全按经济效益指标来进行考核，因为一项政策带来的经济效益可以是非常明显的，但是社会效益可能是负面的，例如减少汽车购置税或不限排。也有可能一项政策带来的经济效益是负面的，但是社会效益是正面的，例如环保政策等。在薪酬激励方面，私人部门的激励较为直接且物质性激励较多，但是公共部门更多的则为荣誉性的激励。因为薪酬激励方面的差别，也必然决定了两者在权益保障方面的区别。相对私人部门而言，公共部门在权力义务，工资待遇，养老医疗等保障以及离退休管理等方面有更为详细的规定。各个环节上的不同也决定了人力资源管理方式的不同。在私人部门，人力资源管理者需要激励以及培训员工合法地追求本部门利益最大化，以此来换取最大化的私人利益。在公共部门，因为需要维护公共利益，对于公务人员的伦理建设是非常重要的。正如库伯所言，在后现代社会中，行政人员有非常大的自由裁量权，这时必须注重伦理关怀与伦理建设。与之相比较而言，私人部门很少有伦理以及道德方面的培养。
⑶两者共同点。两部门的人力资源管理虽然在价值取向、目标、环节以及方式上均存在差别，但是也存在共同点，但是它们对工作绩效同样关注，尽管绩效的衡量标准不一样。此外，两者都需要吸引人才以及留住人才，因而对本部门内人力资源的发展提供关注，为本部门内人员提供发展以及培训的机会。最后，两者所处的环境都是变化的，都要在这种变化的环境中持续关注人力资源的适用以及他们的绩效等。
二、西方相关理论中的人力资源管理价值取向
1.传统公共行政理论的视角⑴传统公共行政理论的基本观点。传统的公共行政理论建立在政治与行政二分、官僚制理论、科学管理等理论之上。古德诺认为，政治即国家意志的表达，行政即这种意志的执行；官僚制理论强调严格的分层，职位有严格的等级；科学管理是为工作制定最节约时间、最能提高效率的标准程序，要求工作人员严格按这些程序来进行工作。⑵价值取向——效率。基于这些理论，可以看到公共的人力资源管理也是基于效率这样一个价值取向，要求按标准、按程序、最快最好地执行。政治与行政二分，即政治与行政是分离的，公务员与政务官也是分离的，要求行政人员不受政治的影响，在西方而言，即不受党派的影响。这就决定了行政人员自由裁量权的非常有限性。官僚制理论提供了一种人力资源管理的制度，马克思韦伯在层级制度、公务人员的职位安排、薪酬、奖惩、晋升等方面均有详细的表述。但总体而言，在组织内部，实行严格的官僚科层制，对内部人员强调控制，一切以任务为中心，以求得命令的上行下达和高效率。⑶一些批判。虽然这一时期韦伯的官僚制在一定程度上关注了人力资源管理，但是在这种官僚制以及政治行政二分制度下，行政人员仅仅理性地执行很多时候是重复的工作，大大的压制了组织内部人员的工作积极性和主动性，不利于人才的培养以及人才质量的提高。官僚制度的设计是服务于效率的，但是这种标准化的程序并没有带来绝对的高效，反而产生了一些副作用，官僚部门中层级繁多，易造成信息传输不及时，从而行政处于低效率的状态。总的来说，传统公共行政注重执行以及效率，不主张对人力资源价值的探究，也不注重人力资本的开发。
2.新公共管理的视角正是基于上述对传统公共行政的批判，西方国家的公共部门管理已发生了转变。基于政府机构的传统公共行政管理逐渐走向灵活并且基于市场的(新)公共管理。这种变化是政府行为的重大变化。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。
⑴新公共管理的基本观点。对于新公共管理，并没有一个统一的定义，各个学者对新公共管理的主张选取也不尽相同，在含义、特征、原则等方面存在一定的共识，但在局部方面也存在一定的分歧。但大部分学者都认为新公共管理倡导的是企业即私人部门的管理风格，都主张职业化的管理以及实行与私人部门相似的绩效标准和绩效评估方式。此外，在公共服务的提供方面，强调顾客导向，对消费者而非公民的需要保持敏感，强调公共服务的针对性而非普遍性。新公共管理认同对公共官僚机构的改变，主张将公共官僚机构分解各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构；准市场的使用和合同承包以培育竞争。经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》中也给出了类似的定义。休斯从人力资源管理的目标、考核标准、政府机构的转变、公共服务提供的依据等方面也提供了理解新公共管理的基本要旨。总而言之，新公共管理是政府为实现经济(economy)、效率(efficiency)和效能(effec⁃tiveness)的“3E”做出的决定性努力。总结以上学者的观点，首先，新公共管理注重市场的运用，它是以市场为导向的，主张将私人部门的管理理念、方式、方法运用到公共部门，非常推崇私人部门的行为方式。其次，在政府与社会的关系上，因为以市场为导向，因而将政府看做负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。最后，与传统公共行政非常僵化的工作程序相区别的是，新公共管理强调授权，即授予执行者一定的自由裁量权。通过授权来改善公共部门的工作，这里的授权包括三个方面：组织授权、个人授权以及社区授权。通过授权的方式，让组织、个人以及基层社区有一定的灵活处置权、决策权来处理公共事务。
⑵价值取向——市场化与公共性。与传统公共行政理论相比，新公共管理倡导新的价值取向。新公共管理强调公共价值取向同时也推崇市场价值取向，即强调政府组织的公共性，主张公共行政的民主价值和政治责任；同时也从企业管理理论和实践中吸取经验。因而，新公共管理强调公共利益、公共服务以及民主行政。同时也强调市场化的方式。
⑶关注行政人员。其次，新公共管理关注行政人员，并且这种关注已经存在于组织体制之中。新公共管理在体制上的创新表现为通过绩效管理以及监督等各种方式注重组织的效率，相应的也就要求组织人员改变之前的行为方式。例如政府要分权，让公务人员要有一定的自由裁量权；减少官僚制政府的管理层级，主张减少政府职能来提高效率；公务人员要灵活地适应环境，灵活地处理公共事务。正如之前所述，通过组织体制以及组织行为的改变，新公共管理理论在政府与社会的关系上面发生了大的改变，政府已经注重在与社会的互动中审视自己的行为，改变自己的行为并让社会来评价自己的行为。而并不是之前的管理体制中的内部审视以及内部改变。新公共管理注重公务人员的自由裁量权以及行政伦理与道德建设。新公共管理认为，个体公务员的行政判断力比政府制定的各种规则更重要，因为政府和公务员正处在一个环境变化很快、行政的不确定性和模糊性不断扩大的时期，好的行政道德必须是由公务员将行政价值观与一定的情势结合而产生。⑷公共服务。在公共服务的提供方面,根据“新公共管理运动”的主张，政府在公共服务的问题上应该更有针对性，即政府应该在社会对公共服务做出评价并提出意见的基础上来改进公共服务，而非根据其自身的主观建构来改善服务。形象的说法就是，政府把公众当作“顾客”，让“顾客”通过“用脚投票”的方式来对政府作出评价，去决定政府是否需要改进以及如何改进自己的公共服务。
3.新公共服务的视角
⑴新公共服务的核心观点。任何一个理论都不可能尽善尽美，新公共管理也存在缺陷，人们质疑其经济学的理论基础，质疑过分市场化的价值追求，同时也质疑其公共性的丧失等。在新公共管理的基础上，新公共服务逐渐发展起来。新公共服务的核心理念是，在人民主权的前提下，作为最主要公共管理主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自“划桨”又非代替公民来“掌舵”。新公共服务是登哈特首先提出来的，登哈特的新公共服务理论主要有7条基本观点。总结其主要观点，可以看到，新公共服务以公共利益为先，注重服务且服务于公民，并且以上都是公务人员的责任，强调公务人员应该承担多样化的责任。并且，新公共服务注重人，注重公民，也注重公务人员。可见，新公共服务的最大努力是要“颠覆”新公共管理的价值优先性。
⑵价值取向——以公共利益为目标。新公共管理中受到质疑声最多的就是对其公共性丧失的质疑，因而在对新公共管理理论的辩证否定中诞生的新公共服务理论就强调了政府职能所追寻的目标在于公众的利益，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。同时倡导公共官员在行事的时候要以公共利益为先，秉承着公平、正义的原则。因而应当将公务人员在处理公共事务时是否站在公众的立场，无论是在处理过程中还是在处理结果上是否维护了公众利益作为一个考察的基本点。当然，在市场经济体制之下，任何个人都是“经济人”，都会追求自身利益，因而在公共利益得以保证的情况下，对于公务人员可给予以一定的荣誉激励或物质激励，以此来保证公共利益得到保护。
⑶注重民主参与。新公共服务认为，公民不是工具，不是被动的接受者。相反，公民参与被视为民主政体中政策执行恰当且必要的组成部分。新公共服务非常注重公民的参与，鼓励公民参与，在公共部门中强调一种民主的氛围。这种氛围的创造鼓励了公民的参与，增强了组织工作的透明度，也会使得公民对于公共部门的工作更为理解，支持度也会增加。此外，这种民主的氛围也可以对组织内部的成员的参与愿望产生激励。
⑷强调公共责任。与新公共管理不同，新公共服务强调行政人员应该承担行政责任，它将公共利益视为行政人员的责任，也将法律等视为行政人员的责任，也将其它公共机构、非盈利机构等视为行政人员的责任。这是行政人员必须要做的，行政人员承担的责任是多方面的。这也是我们现在的政府所秉持的理念，应该说新公共服务的这一观点为现在的政府责任提供了理论基础。
⑸重视人。与新公共管理一样，新公共服务也主张通过授权来赋予行政人员的自主权，使之在其工作中更好地处理行政事务，同时承担相应的责任，充分发挥行政人员主观能动性。并且这种授权是逐级授权，逐级赋予自由裁量权，也约束了公务人员的行政行为。但是相对于新公共管理而言，新公共服务更为关注人的价值，倡导以人为本，注重开发人力资源。环境是不断变化的，公共部门的人力资源管理也是不断变化的。相比较而言，传统的公共行政理论以及新公共管理都注重效率，但是传统的公共行政将效率作为其唯一的追求，也就导致了其对公共部门的人力资源管理完全以效率为先，不注重人的培养也不注重人的价值，同时在政治与行政二分的视角下，公共部门的公务人员所关注的也仅仅是执行，并且还强调科学化的执行标准，缺少自主性的发挥。而新公共管理着重于市场化的取向，即将政府看做负责任的企业，行政人员要关注效率，同时也要关注作为“顾客”的公民，依据“顾客”的要求来调整自己的行政行为，同时也注重发挥公务人员的自主性。新公共服务在新公共管理的基础上更为公共服务，相对而言，新公共服务有更为强烈的为社会做贡献、为公众承担责任的愿望。要求公务人员公共利益优先，承担公共责任，但是这仅仅是理论上的要求。相对于新公共管理有明确的执行方式而言，新公共服务对于人力资源管理的具体方式并不是很清晰，新公共服务只是提出了一些要求而非具体的执行方式。当然，这种对政府的愿景也是现在政府行政的出发点，将政府建设成为服务型的政府。无论是传统公共行政还是新公共管理还是新公共服务理论中的人力资源管理价值取向，都是在特定时期特定背景下的理论与实践，不能一味地完全借鉴。不同的价值区域经济论文取向对公共部门人力资源管理的效率也存在差异，这些不同的价值取向对于思考中国公共部门人力资源管理的价值取向也存在一定的借鉴意义。
作者：张馨允 单位：南京理工大学
