一、《存款保险条例》的局限
(一)存款保险对象和范围值得商榷
我国《存款保险条例》规定的被保险存款仅包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款,对于如商业票据、保证金等其他类型资金,则未纳入被保险存款的范畴,这使得我国存款保险所保护的范围十分有限。另外,是否将外币纳入存款保险所保障的范围内,值得商榷。第一,我国外汇储备大部分集中于中国人民银行,商业银行的外币存款流动不会对银行体系产生巨大波动;第二,外汇储备受汇率影响较大,对外币进行赔付一定程度上将对存款保险机构带来巨大损失。
(二)存款保险机构独立性不强
根据我国《存款保险条例》的规定,存款保险基金存放在中央银行,那么存款保险机构一般来说也会暂设于央行内部,职能将纳入央行的金融稳定职能中。从我国目前的情况来看,将存款保险机构设在央行内部,其行政级别将低于其他金融监管机构,很容易受到其他部门的干预,独立性得不到保障,则难以制定出最有效的存款保险策略,一定程度上影响其发挥对银行业安全阀的作用。
(三)未对存款保险基金规模作出规制
我国《存款保险条例》虽然对存款保险的费率进行了规定,即由基准费率和风险差别费率构成,但未对存款保险基金的规模作出规制。显然,存款保险基金的规模也有一个适度的问题,如果基金规模过大,则会影响资源配置,阻碍银行业发展,最终不利于实体经济发展;反之,如果基金规模太小,既无力对问题银行的存款人进行赔付,又无法维持公众信心。不对存款保险基金的规模加以限制,当达到一定规模和比例后停止征收或者部分返还,而无限期地对银行征收保费,大大加重了银行的经营成本,这一部分保费最终会转移到存款人身上。
(四)“道德风险”水平走向不定
当前,我国正值金融业全面深化改革、金融创新加快发展的时期。各商业银行普遍面临业务转型和产品创新的需求,对新业务和新产品,由于商业银行往往缺乏成熟的市场定价机制和风险标杆,存款保险制度下对“道德风险”防范难度势必加大。一些商业银行,特别是中小商业银行和民营商业银行将当前的金融业改革和创新视为提升市场地位的机遇,将存款保险制度的实施作为存款市场营销和市场份额扩大的重要砝码,同时,可能采取更加激进的赶超型经营管理策略,其“道德风险”水平也可能会有所提高。
二、我国存款保险制度的完善途径
(一)完善法律体系,创建规范的制度运行环境
完善的法律体系能提供规范的金融市场经营环境,也是存款保险制度得以不断发展健全的基础。虽然我国目前出台了《存款保险条例》,初步构建起我国的存款保险制度,但这毕竟是行政法规,法律位阶较低,应在该条例实行一段时间的基础上,正式制订并颁布《中华人民共和国存款保险法》,从而确保存款保险机构具备足够的权威性和相对独立性。作为完整的金融法律体系中的一环,存款保险制度的良性运行离不开其他法律的辅助,所以要对现行的一些法律体系进行调整、补充和完善。在现有《中央银行法》、《商业银行法》和《担保法》的基础上,推进金融机构市场退出机制的立法进程,制定完善的金融机构破产法律。
(二)完善协调机制,加强存款保险机构独立性
存款保险机构具有一定程度上的监管职能以及对问题银行的处置和清算权,这与相关监管部门的某些职能有交叉。首先,要理顺存款保险机构与中国人民银行的关系。中国人民银行应当专注于货币政策以及最后贷款人职能,适度放权给予存款保险机构对金融机构更大的监管权,以避免二者职能交叉,加重了银行接受监管的负担。其次,要理顺存款保险机构与银监会的关系。存款保险机构对银行业有一定监管权力,应当与银监会在职能范围划分上做到明确、细化,银监会侧重于日常审慎金融监管,加强两个组织间的协调。最后,为了加强存款保险机构的独立性,应当逐渐提高其行政级别,逐渐从中国人民银行中独立出来,像社保基金那样,作为独立的机构进行运作,更好地发挥存款保险制度的作用。
(三)适度调整存款保险的对象与范围
我国《存款保险条例》中,存款保险的范围显得过于狭窄,对存款人的财产起不到很好的保护作用。应当逐步试点将存款人的商业票据、保证金等其他类型资金也纳入存款保险的范围中,一旦出现需要赔付的情况,将其与货币财产一并作价赔偿。其次,《存款保险条例》将外币存款纳入了保险的范围,笔者认为这值得商榷,我国外汇储备大部分集中于人民银行,商业银行的外币存款流动不会对银行体系产生大的波动,且外币币值受汇率影响较大,如果对外币存款进行赔付,一定程度上会给存款保险机构带来巨大损失。最后,考虑到我国互联网金融、小微金融和民间借贷的兴起,应当不断拓展被保险机构的范围,将新型的存款性金融机构纳入到存款保险制度的框架内。
(四)规制存款保险基金规模,建立返还制度
存款保险基金规模过大会造成资源错配,阻碍银行体系发展,最终不利于实体经济。我国应当对存款保险基金规模进行设定,确定一个合适的基金比例,这一比例除了能覆盖存款保险机构的日常成本外,还需要考虑很多因素,如银行的数量、规模、负债、预期损失等,当存款保险基金已经达到目标规模时,就应当暂停收取保费或是把多余的资金返还给银行。存款保险基金原则上是为银行系统性危机的损失提供备用资金的,因此参保银行对多余的存款保险基金拥有追偿权。
(五)倡导风险理念,健全社会信用体系
良好的信用体系是金融市场健康发展的基础,社会信用缺失容易引发金融机构道德风险,破坏市场纪律,影响金融体系的运行。总体来说,我国民众普遍安全意识淡薄、风险意识不强,导致公众对存款机构的监督意识不强,无形中使得存款机构放松风险警惕,增加了金融系统的风险,最终会影响我国存款保险制度的有效实行。因此,我国需要构建良好的社会信用体系,对民众进行风险教育,为存款保险制度的实行创造良好的外部条件。
作者：恽力达 单位：华中师范大学法学院
