一、构建县域基础教育政策评估指标体系的因素
1.政府职能的转变党的“十八”大提出：以改善民生为出发点和落脚点，进一步强化政府公共服务职能，加快健全基本公共服务体系，建设人民满意的服务型政府。“服务型政府的理念”不断在我国得到倡导和实践。公共性越来越成为描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具［1］。公众开始打破单向被动接受政策的局面，积极参与政策决策。“在政府职能转变的过程中，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。确立教育督导的法律地位是建立健全教育决策、执行、监督相互协调的行政管理体制的重要举措。”一方面，决策者需要通过教育政策评估反馈的信息掌握政策的投入、产出、效果与绩效，来决定政策应该被终止还是强化，以确保教育政策的质量和预期目标的实现；另一方面，政府需要在建立专业的权威机构来验证其教育政策的成效来应答公众“问责”的同时，还必须关注公众的满意度、倾听公共声音，以保证整个国家的教育利益最大限度地得到实现。因此，构建一个引入公众参与的教育政策评估体系成为政府重塑形象的一种现实选择。2.地方分级管理诱发教育质量危机我国“在国家宏观指导下，初步建立起了基础教育主要由地方负责，分级管理，以县为主的体制”。县级政府在上级教育法律政策的指导下，根据自身的经济发展状况和文化传统来对上级政策进行“再制定”并加以执行。因此，县一级就成为一定责任义务下，相对独立的利益集团。由于地方分级管理被赋予一定程度的自主性，必然使不同的县域秉持不同的基础教育政策的标准和要求，使得基础教育政策的落实水平参差不齐，容易导致教育质量的下降，并加剧教育发展的不均衡。因此，为了克服地方分级管理对上级教育政策执行和教育质量的潜在威胁，保证教育利益的最大化实现，维持国家的“统一空间”，建立县域基础教育政策评估指标体系已经势在必行。3.县域基础教育政策评估之吁求当前我国教育行政管理的“金字塔”模式，使我国的教育决策带有强烈的集权色彩。地方政府及其职能部门的层层执行，造成了“部门保护主义”，教育政策评估成为政策决策过程的“黑箱”，至今还没有形成统一的教育政策评估体系。现有政策评估指标也多为尝试性研究，更鲜有微观上对县域基础教育政策评估及其测量的思想方法体系的研究。因此，需要构建一个科学完善的县域基础教育政策评估指标体系，立足县域差异，为各地区的县域基础教育政策评估工作的开展和改革提供统一的思想和方法。县域基础教育政策评估指标体系作为县级政府对上级教育政策的“再制定”、执行和绩效的度量，一方面，能为县级政府教育绩效树立明确的衡量标准，监测并评估县级政府执行教育政策的努力程度，检验县级教育资源的配置与效率，界定教育政策职责，通过逐步建立问责机制，以谋求高质量的教育政策为价值导向，调动县级政府人员工作的积极性，并强化其组织成员的责任意识和凝聚力；另一方面，可以通过评估，使县级政府发现不足，逐步缩小县域间政策绩效的差异，进一步决定和分配各项教育政策的资源的分配顺序和比例，以满足不同利益群体的需求，在一定程度上促进教育公平在微观层面上的实现。
二、县域基础教育政策评估指标体系的层级与核心
科学的评估指标体系，应该基于完整的理论模型。模型的建构必须明确其遴选评估指标并厘清各指标之间的关系，使指标形成一个有机整体作为评估工作开展的前提。对于县域基础教育政策的构建，评估指标体系的遴选与层级归类是基础，更是重点。1.构建县域基础教育政策评估指标体系的梯阶层次结构在借鉴国内外研究成果的基础上，从县域基础教育政策的价值标准、具体内容和产出绩效出发，结合县域基础教育政策执行的现状，本研究设计了63个评估指标项。在此基础上，采用专家评议的方法对指标进行了优选。通过专家问卷的统计，最终建构了县域基础教育政策评估指标体系。本研究构建的县域基础教育政策评估指标体系，由三级指标构成，其中一级指标5个，二级指标13个，三级指标37个，其递阶层次结构如图1所示。2.县域基础教育政策评估指标体系的核心内容为了保证县域基础教育政策评估指标的相互独立性、价值导向性和数据的可获得性，县域基础教育政策评估可从县域基础教育政策的内容层面、价值层面与目标层面展开。其中，县域基础教育政策的内容层面可以分为教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策、教师政策；由于在县域层面上，教育体制政策因受国家教育方针的直接支配，弹性空间很小，很难体现县域的政策空间，所以可以不列入评估范畴，主要从其他三方面评估。教育政策的价值层面主要从教育公平加以评估。目标层面则为满意度的测定。因此，县域基础教育政策评估聚焦在五个方面（一级指标），即教育经费政策、教育质量政策、教师政策、教育公平和教育满意度。（1）教育经费政策教育经费政策所要解决的问题是“谁出钱、出多少钱、为什么出钱”的问题，是为保证各级各类教育的发展而制定的筹措、分配和使用教育经费的政策。《义务教育法》规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应高于财政性收入的增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”，“各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”《义务教育法》为教育经费政策的评估提供了法律依据。政府对于教育经费的投入能够直接反映政府对教育的重视程度，并衡量县域内公众享有教育服务的水平。就教育经费的支出与分配而言，就是要协调好教育基本建设费和教育事业费之间的关系。投入足够的教育经费并进行合理支出与分配，教育事业发展才能够得到基本的物质保障。（2）教师政策教师政策是开发教师人力资源的重要手段，旨在解决如何建设一支数量足、质量高的教师队伍的问题，并试图处理好对教师的高要求和给教师以优厚待遇的关系问题。教师政策主要包括：教师要求政策、教师待遇政策、教师管理政策［2］。在教师要求政策中，教师工作时数主要是从数量方面加以考核，高一级学历教师占比、各级名师占比、名班主任占比是评价教师整体质量的重要指标，而年度接受培训的教师比例、教师教育科研活动参与率和参加公开课教师人数是评价教师专业化发展水平的重要指标。对于教师待遇政策，主要针对“五险一金”落实情况和教师工资水平作出考评。就教师管理政策而言，师生比是教职工人数与学生人数之比，是衡量教育人力资源效益的通用指标；城市教师向农村流动率和农村教师的流失率是衡量优质师资均衡配置的重要指标。（3）教育质量政策教育质量政策是要解决人才培养的质量标准问题。国家对于学生培养的质量标准已作出基本规定，并提出实现这些标准的路径和要求，对于县域教育质量政策的评估是从素质教育实施情况、课程政策以及教育发展三方面进行的。将素质教育的实施情况作为教育质量政策评估的指标之一，能够进一步端正教育的指导思想，克服片面追求升学率的做法，通过规范教育教学行为，全面提高学生素质。（4）教育公平《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》提出“把促进公平作为国家的基本教育政策”，教育公平作为国家教育政策的价值取向和教育改革永恒的价值追求。教育政策所体现的公平是指某项教育政策的执行导致的与该项政策有关的资源、利益及成本分配的公平程度。教育政策的公平性有水平公平和垂直公平之分。水平公平体现在县域层面上是指义务教育的均衡发展，即同一县域内的人要享受同样的待遇，可通过物质资源和人力资源两个方面加以评估。垂直公平则指，对于不同阶段、不同需要的人的要求应该是多元的，越是贫困和处境不利的儿童或地区，越应该给予政策的支持，从一定意义上来说，这也是社会利益博弈的结果。（5）教育满意度随着“服务型政府的理念”不断在我国得到倡导和实践，公众开始打破单向接受政策的局面，参与到政策决策中来。政府需要在建立专业的权威机构来验证其教育政策的成效来应答公众“问责”的同时，还必须关注公众的满意度、倾听公众声音，以保证整个国家教育利益得到最大程度的实现。因此，构建一个引入公众参与的教育政策评估体系成为政府重塑形象的一种必然选择，是公共行政民主理念的必然趋势，也是构建服务型政府的题中之意。
三、评估指标体系的分析结构模型
1.评估指标体系的权重确定层次分析法（AHP，AnalyticHierarchyProcess）是一种多准则决策办法，既包含定量分析，又涵盖定性分析，能够将系统、复杂的思维数学化，将人们的主观判断定量化，有效地测度决策者的判断。AHP法首先把问题层次化、条理化，按照系统本质属性和内在联系，将问题分解成不同层次，构成一个多层次的分析结构模型。实践中，我们运用AHP确定了县域基础教育政策评估指标体系权重集，具体步骤如下：（1）建立两两比较的判断矩阵判断矩阵表示针对上一层次元素，本层次与之有关元素之间相对重要性的比较，判断矩阵是层次分析法的特色，也是进行各要素相对重要度计算的重要依据，对于每一层级的n个指标，需要建立一个n×n的判断矩阵，将第i行的指标相对于第j行的指标进行比较，得到aij。判断矩阵中的aij是专家根据直觉判断、经验、专业知识、资料数据经过反复研究加以确定的。专家在运用层次分析法进行要素重要度判断的过程中，要保持思维的一致性。矩阵中的aij应满足：aii=1，aji=1/aij，aij=aik/ajk（i，j，k=1，2，…n）。在层次分析法中，要使以主观判断为主的定性分析定量化，关键在于采用定量描述的方法来确定任意两个方案对于同一准则的相对优越程度。一般对单一准则来说，两个方案进行比较总能判断出优劣。判断矩阵中指标的数据可经由地方教育统计年鉴、调研数据、政府工作报告或综合权衡相关领域的专家意见得出。为此，本研究组建了8人专家团队开展调查，专家的学科背景以教育政策、教育经济与管理、教育评价等为主。专家组成员引用数字1~9及其倒数作为标度，对不同情况的评比给出数量标度，逐层对县域基础教育政策评估指标体系进行了比较分析，构造了综合判断矩阵。（2）判断矩阵的求解及一致性检验求比较判断矩阵的最大特征根及其对应的特征向量，将特征向量归一化后即为某一层有关元素对上一层相关元素的权重值，研究采用MATLAB软件对综合判断矩阵的最大特征根λmax及其对应的特征向量进行了求解，特征向量ω的值即为该指标的权重。2.评估指标体系的赋分值县域基础教育政策评估指标体系的构建后，让评估人员根据搜集的信息对各项指标进行评分，即要实施分层次的评分。由于评估对象是具体的实际的政策过程和政策结果，各项评分也都只和该具体政策的应然状态相比较，而不与政策评估体系的其他方面相干扰。因此，评估指标体系中各项指标无论权重大小，满分是相同的。通常每个指标的评分采用百分制，定性分析的临界分值为60分，那么评估人员应在定性判断的基础上对具体政策在各项指标方面完成的满意度进行量化评分。
四、构建县域基础教育政策评估指标体系的原则
构建县域基础教育政策评估指标体系，应在沟通“价值”和“事实”的基础上，形成基于客观事实的价值判断；应选取蕴含政策主体价值倾向的指标，发挥指标的导向功能；应便于操作，客观、全面地反映县域教育政策的实际价值和绩效。为此，评估指标的遴选应遵循以下基本原则。1.突出针对性和导向性原则由于受教育政策的制定与其他政策相比没有更多的自由思想的影响，教育政策评估往往忽略教育政策的特殊性，简单移植公共政策评估的理论［3］。因此，县域基础教育政策评估指标必须反映教育政策的特殊性，即显著的价值倾向性、时效性与持续性、结果显现的滞后性。建立在教育政策特殊性基础上的指标体系必然能够更好地反映教育政策的主要特征，其评估结果也更具有高效度，更有说服力。此外，教育政策评估指标应该是“矢量”而非“标量”，应该加强指标的价值向度，在关注政策绩效“技术导向”指标的基础上，融入体现公平性、适应性、回应性等“价值导向”指标，时时叩问教育政策的价值取向［4］。2.体现系统性和整体性原则县域基础教育政策评估指标体系应该从三个维度来遴选指标：一是指标体系应该兼顾政策的投入、产出和绩效。教育政策评估应对政策产生的纯效益和纯成本之间的平衡加以计算，并对教育政策的效率、效果及价值进行判断。二是指标体系应该是对整个政策活动的评估。教育政策活动具有发展性和持续性，因此评估指标的设计应该将截面分析和历时分析相结合，过程评估、结果评估和事后评估相结合，使决策者根据评估结果对政策进行不断地修改、调整，确保政策的准确和适用。三是评估内容应有足够的涵盖面，较为全面地涉及县域基础教育政策中的教育经费政策、教师政策、教育质量政策。3.加强可比性和可操作性原则由于不同县域有不同的特点，评估指标的选取也应该反映被评估对象的共同属性，兼顾共时（横向）可比性和历时（纵向）可比性，实现县域基础教育政策评估指标体系可比性在时间和空间上的统一，且应尽量多地使用绝对指标，确保尺度一致，以进行增值评估。指标体系要达成其可行性，首先数据应具有可得性，数据资料可从常规性资料中获得，或是通过对现有整理、加工获得；其次，收集的资料可以量化，科学确定指标权重，选用的定性指标也应具有可测量性，尽量使用阶段性指标标准，增强结果的客观性；第三，指标的选择应该突出重点，可以借鉴关键绩效指标法（KeyPerformanceIndicator，KPI），其原理为“八二原理”，即必须抓住20%的关键行为，对之进行分析和衡量，这样就能抓住业绩评价的重心，以此精简评估指标，防止评估工作迷失于细节；第四，构建的评估指标体系应结合县域实际，既囊括基础教育政策的共性评估指标，也要为县级政府的个性评估指标留有空间。
作者：张茂聪 杜文静 单位：山东师范大学教育政策与管理研究中心 华南师范大学教育科学学院
