民族地区自然资源开发与惠及民生问题是目前我国经济社会发展中的一个重大理论和现实问题。民族地区自然资源的重大优势本是少数民族群众生存与发展的希望所在，但是在实践中，民族地区的资源开发是否真正给当地的各族群众带来福音，使他们真正受益呢？本文试图通过对百色铝土矿资源开发的实证研究来管窥全貌，揭示民族地区自然资源开发与惠及民生的问题。
一、基本情况
百色市地处广西右江河谷，属典型的“老少边山穷库”地区。其铝土矿资源丰富，最新探明储量为7．8亿吨，远景储量10亿吨以上，占全国总储量的四分之一以上。百色铝土矿属低硫高铁铝土矿，平均氧化铝含量50％以上，矿体埋藏浅，多为露天开采。21世纪初国家实施西部大开发战略以来，广西壮族自治区党委、政府提出把百色建设成为全国乃至亚洲重要的铝工业基地，以加快百色革命老区脱贫致富的步伐。经过10多年的发展，至2013年，百色形成了年采选铝土矿1700万吨，年产氧化铝800万吨、电解铝80万吨、铝材加工130万吨的生产能力，铝及配套产业完成总产值超过600亿元，占据全市工业总产值的“半壁江山”，成为百色老区经济发展的强劲动力，推动百色从农业地区向中国生态铝工业基地的快速转型。目前，百色市已被国家批准为广西百色生态型铝示范基地，形成了以中铝广西分公司、广西华银铝业有限公司、广西信发铝电公司为龙头的平果、德保、靖西三大铝生产基地和田东铝产业配套基地以及铝产学研基地，是中国四大铝工业基地之一，成为区域经济发展的强劲一极。
二、自然资源开发过程中影响
当地民生发展的因素分析自然资源开发使过去贫穷落后的老区变成了如今的“亚洲铝都”。百色市的GDP由2003年的163亿元增长到2012年的755亿元，同期财政收入由2亿元增长到98亿元。人民收入也有相应提高，2003年城镇居民人均可支配收入7381元，2012年增加到19561元，同期农民人均纯收入由1403元增加到4774元。百色的基础设施、产业开发、市容市貌、文化教育都得到了不同程度的改善和提高。然而，对于当地群众来说，百色并没有因此而变成真正的“红色福地”，自然资源开发在带动区域经济发展的同时也给当地民生带来了不小的负面影响。
(一）对资源产业过份依赖,产品附加值低，经济发展和人民收入面临较大风险
产业结构单一几乎是国内大部分资源富集区的共同特点。2009年，百色市第二产业占地区生产总值的比重达69％，然而，资源采掘加工业占工业总产值的比重高达87％。而且百色的大部份矿产企业仍处于初级产品加工阶段，长期依赖于低成本和低价格，产业链短，产品结构单一，产品附加值低，缺乏市场竞争力强、直接面对消费市场的铝产业下游产品来抵御市场风险。2008年年底，百色氧化铝产能达580万吨，而电解铝的产能只有58万吨，铝深加工产能约25万吨，这就意味着将有80％的氧化铝、55％的电解铝需要依赖于外部加工市场的消费。2008-2009年发生的国际金融危机对高度依赖资源采掘业的百色市冲击很大，由于铝土矿价格急速下跌，市场低迷，导致全市重点企业减产约90亿元。到2013年，百色市年产氧化铝已发展到800万吨，然而能在本地直接消化、加工成电解铝的只有80万吨，仅占10%，还有90%的氧化铝需要运到外部市场进行加工。可见，目前百色市铝下游产业链的延伸和发展仍然远远落后于铝土矿资源的开发，使自然资源开发对于当地经济发展和群众收入增加的作用大打折扣，再加上整个经济对资源产业的过份依赖，使矿产业市场波动成为百色市经济发展的“晴雨表”，影响经济社会稳定和人民收入增加。
（二）自然资源开发利益分配模式不合理，优惠政策不到位
民族地区现有的资源开发利益分配模式无法协调好中央、地方、企业、居民各方的利益，导致在实践中出现了很多矛盾和问题。一是中央和地方利益分配机制不合理，资源税过低，资源补偿机制尚未真正建立。目前，国家对于有色金属矿产的资源税仍沿用过去的从量计征方式。据在靖西县的调查显示，铝土矿资源税占1吨矿石成本价格的比重只有2%，仅为每吨10元，当地干部群众认为基本上属于白拿资源，而且铝土矿开采带来的财政收入有一半要上交给中央，余下的地方财政还要投入环保、移民等多项社会支出，财政压力很大。矿产资源补偿费由于种种原因也无法征收上来。二是地方、企业、居民三方利益的激烈博弈。从各自的初衷来看，地方政府想发展经济，增加税收；企业希望降低生产成本，追求利益最大化；居民力图防止利益受损，维持生产生活的正常秩序，三方从各自立场展开博弈。从对靖西县的调查可以发现，地方政府、企业和当地居民之间关系出现了许多问题。企业开采占用大量农田，征地规模大、数量多且随意性很强，矿区耕地植被破坏较严重，而且征地补偿费和生活补助费太低，对于土地复垦也是敷衍了事，交还给农民的土地有些根本无法耕种，同时还造成道路阻塞、水源和粉层污染等环境问题，当地居民怨声载道，多次要求提高补偿标准和土地复垦标准，加强环保措施。地方政府力图通过开采资源发展经济，却又无力规范和监管企业浪费资源、采富弃贫、无序开采、破坏环境等行为，对居民诉求也无能为力。地方、企业和居民的紧张关系随着矿产资源的开发进一步加剧。三是电力、燃气等能源供应优惠政策缺位。资源型产业对能源供应的要求很高，缺电、电价过高成为制约百色市工业发展最突出的瓶颈。百色市水力资源丰富，可开发利用水电资源在500万千瓦以上。目前，百色境内有7个在建、新建的大中型水利水电工程，涉及的水库移民人口有12万多人，但是百色的水电主要供应外地，当地的经济社会发展没能从水电资源开发中优先受惠。随着铝工业基地建设的推进，百色市电力供应空前紧张，个别年份还出现较大规模的拉闸限电，对工业发展构成很大制约。另外过高的电价也制约了铝深加工的发展。如靖西信发铝因为电价过高不得不把氧化铝运到新疆去加工，其电价比桂西便宜近0.4元。资源开发地不能优先和优惠地享受到水电资源开发的好处，影响了当地干部群众对开发当地自然资源的信心和动力。
（三）贫富差距不断拉大
一是富区与富民的问题。铝矿产资源开发虽然使靖西县在2009－2011年3年间的财政收入平均增长率达33%，然而农民收入却远远没有跟上财政收入增长的步伐，农民人均纯收入年均增长只有3.3%，差距悬殊。这是因为当地财政增长仍然主要依赖于资源产业，其他产业发展乏力，而当地的资源开发企业经过多年发展，大部分已经发展成大型设备多、自动化程度高的现代企业，企业用工数量不多，技术要求也比较高，对解决当地就业、增加农民收入拉动不大，对民生改善不明显，占地、污染等事件反倒不少，有些甚至还影响到农民的土地耕种，使原有的家庭收入减少。二是富县与穷县的差距。桂西是广西贫困相对集中的区域，有18个国家扶贫开发工作重点县，占全区的64%，贫困人口有500万左右，约占广西贫困人口的1/2。近年来，平果、靖西、德保、天峨等一些县份因为开发矿产和水电资源，县级财政收入增长较快，变得相对富裕，与周围其他县份的差距越来越大。就百色市来说，经济总量排在前几位的都是有资源产业的县份，如2010年，平果县经济总量达82亿元，一般预算收入7亿元；靖西县经济总量达72亿元，一般预算收入4亿元。与之差距比较大的那坡县和西林县经济总量分别只有11亿元和13亿元，一般预算收入分别为0.5亿元和0.6亿元。合理谋划发展，加大对相对贫困县份的扶持力度，消解由于资源开发造成的区域间越来越大的发展差距和贫富悬殊，值得重视。
（四）资源开发利用与环境、社会不协调
百色市属于典型的喀斯特地貌，自然环境极其脆弱，生态敏感度高，环境容量低。这里山多地少，土层瘠薄,地表渗漏性强,水土流失严重，灾害频繁,久晴必干旱，久雨必洪涝，导致人口贫困，粮食缺乏，生活困难，经济落后。矿产资源的开发无疑给当地人民带来了巨大的希望，然而也增加了百色的环境承载压力，给本已十分脆弱的生态环境带来严峻的挑战。矿产资源开发不仅占用了大量的农业用地，往往还会造成植被破坏、水层污染、井泉干涸、生物资源减少、水土流失加剧等恶果。一些矿山乱采滥挖，导致地面塌陷和坑道崩塌，引发事故灾难。一些矿区任意排放未经达标处理的矿坑水、选冶废水以及尾矿池水，直接或间接地污染了地表水和地下水及周围农田，造成了包括土壤、水源在内的不同程度的污染，并通过农产品进入了食物链。通过在矿区周边采样的分析，有关专家也指出当地农产品砷含量超标情况不容乐观。这些对当地群众的生产生活造成了严重影响，致使社会矛盾不断激化。在靖西县的调查发现，随着矿业开采，矿区成片的树木被砍伐，排泥库不时发生泄漏事故，一些矿区周边村庄道路变成了一年四季的黄色泥浆路，通行困难，且粉层污染严重，村民饮用水也受到重金属污染，变得浑浊发黄，本来山清水秀的乡村变得疮痍满目，当地干部群众对此意见很大。2010年，因环境污染问题，靖西县信发铝厂和新甲乡庞凌村凌晚屯村民发生大规模冲突，随后一些村民还手持“还我家园、还我河流”“净化河流、美化靖西”等横幅进行游行，堵塞交通，引发了震惊全国的“7•17”群体性事件，造成极其恶劣的社会影响。实践证明，如果不正确处理好资源开发与生态保护的矛盾，随着资源的枯竭，生态环境恶化、耕地退化和石漠化、水资源告急等问题也将会接踵而至，从而对资源地的民生和未来发展造成难以弥补的影响。
三、自然资源开发促进当地经济和民生发展的对策
以矿产资源开发为契机，研究解决资源开发过程中面临的突出矛盾和问题，坚持保护开发、综合利用、改善生态和农民增收，从而真正惠及当地发展，保障民生，是百色市实现可持续发展的路径选择。
（一）建立和完善合理有效的自然资源开发利益补偿机制和协调机制长期以来，对于人类价值主体地位的过度强调，导致了对自然资源价值地位的忽视，资源不被当作资产，资源性产品过于廉价，出现了对自然资源的野蛮掠夺和挥霍浪费。承认自然资源的价值属性，认识到自然资源会随着稀缺性的加剧而不断增值，才能理顺资源产业链的关系，合理进行资源的价值核算和资源租税费体系建设，从而在宏观调控资源的基础上进行合理开发利用。百色市属于后发地区，更要在正确的资源价值观的基础上推进实施优势资源开发利用战略。要呼吁尽快建立合理有效的自然资源开发利益补偿机制，顾及和平衡中央、地方、企业、居民各方利益，反对恣意独占的掠夺性开发，保持代际和区际、中央和地方、企业和居民之间合理分配资源利益，促进百色资源富集区走可持续发展道路。建议把百色铝工业基地作为我国建立自然资源开发利益补偿机制的试点地区，在征收资源税、建立生态效益补偿基金、建立生态补偿机制等方面进行积极探索。一是建立和完善有利于节约资源、保护生态的税费制度。提高资源税比例，资源税征收方式由从量计征改为从储量和从价计征相结合，体现资源稀缺性和市场价格波动带来的税收幅度；提高探矿权、采矿权使用费征收标准和矿产资源补偿费率，建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复的责任机制。二是探索开征铝土资源价格调节基金，完善铝品价格形成机制，以支持百色转型发展和平衡铝工业发展。三是建立区域自然资源开发的利益协调机制，通过转移支付、财政补贴、产业合作等方式协调和平衡区域内的发展差距，实现先富带后富、共同富裕的目标。四是组织第三方机构定期开展居民收入状况调查，着重研究资源开发如何带动当地居民收入增加和生计改善。
（二）促进技术创新和产业多样化，拓宽农民增收渠道
正确认识资源的有限性和人类开发利用资源潜力的无限性之间的关系，认识资源系统利用层次会随着技术进步而动态演进。资源的品质既取决于天然秉赋，又决定于技术创新水平。坚持资源的动态发展观，通过技术创新最大限度开发资源的有用性，最大限度防御和转化资源的有害性。一方面要坚持节约能源，另一方面要高度重视通过科技创新深化能源开发利用，不断进行技术创新和产业升级，提高资源利用效率，才能真正解决资源矛盾，摆脱单一的资源输出地地位，实现资源开发的可持续发展。一是继续加强淘汰落后产能，促进传统产业升级改造。二是大力发展优势资源型产业的下游深加工产业，延伸产业链。三是积极培育装备制造业和战略性新兴产业，形成多元发展、多极支撑的现代产业体系。四是大力发展低消耗、低污染、高利用率、高循环率的“两低两高”产业和产品。积极引进太阳能、风能等新能源项目，建设新能源产业园。五是大力发展生态旅游休闲产业。进一步拓展农业观光、森林旅游、乡村旅游，建设各具特色的生态休闲农庄、农家乐等生态旅游项目。六要重点发展现代生态农业，加快推进绿色标准化生产示范基地、标准化养殖基地和有机农产品生产示范区建设。重点发展市郊现代生态农业，有机、绿色、无公害农业，长寿保健食品农业，打造农业生态品牌。七是将矿区经济社会重建与扶贫开发结合起来，在提高生态补偿标准的同时，应把矿区基础设施、公共服务设施建设和生态建设投入作为财政转移支付资金的重要部分，确保矿区重建和农民增收。
（三）坚持资源开发与生态文明协同发展
百色市属于限制开发区域，其生态环境对珠江下游的生态安全有重要影响，因此，必须重视规范百色的开发秩序，控制开发强度，加强对规范资源开发行为的法律法规建设，优化配置和节约利用资源以及保护资源环境。一是建立保持资源可持续开发的自律机制，强化矿产企业社会责任，加强企业对生态环保的自律行为。政府应严格履行监管职责，督促企业提高环境保护自律意识，规范企业环境行为。通过监管、协商、社会舆论等方式帮助企业提高履行社会责任的专业化和制度化建设，总结和推广地企共建模式的先进经验。二是在加强企业资源开发自律的同时，要推进有约束力和强制性的资源法制建设，形成配套的法系系统，而且立法和执法能力要同步建设。要特别注意公共资源社会分配的法律约束机制建设，平衡不同主体权益；强调对不同资源开发主体的法律监督，约束公共资源配置的行政权力。三是要发展绿色生态经济。按照环境友好、资源节约的原则，对产业结构进行调整优化，大力发展生态友好型产业，推进生态铝基地建设，加快培育生态经济品牌，形成富有竞争力的生态经济体系。四是建设生态宜居城镇和生态文明新村。实施生态宜居城镇和生态文明新村建设工程，通过高起点规划、高效能管理，不断完善城乡环境基础设施，建立生态建设和环境保护的制度体系，高标准建设生态达标、环境优美的生态城镇和农业新村，对百色的生态文明建设作出示范和表率。五是加强对资源开发项目的生态环保、减轻贫困、社会影响等方面的研究和论证。建立健全资源开发重点产业发展的统计指标、监测和评价体系，掌握产业发展进程。在条件允许的范围内，鼓励资源开发企业以带项目、带技术、带信息、带市场等方式结对帮扶贫困乡村，参与农村产业发展和公共设施建设。对于企业用于建设农村公益事业项目的捐赠支出，不超过年度利润总额12％的部分准予在计算企业所得税前扣除，充分调动资源开发企业支持“三农”、服务社会的积极性。六是建议成立由中央和广西财政为主体的生态效益补偿基金，同时整合市级财政、生态赔偿罚没款以及民间资本等。生态效益补偿资金应更多地用于让人民群众能够享受最基本的公共服务上，用于直接改善当地居民生产生活条件，从而调动其参与生态建设和保护的积极性。
作者：覃娟 单位：广西社会科学院民族研究所副研究员
