供给侧改革是当前经济领域的热门话题。本文借鉴供给侧改革理论，以供给侧改革为视角，总结我国法律援助制度走过的历程，研究探讨深化法律援助制度改革的思路与方法。
一、法律援助供给侧和需求侧的关系
法律援助本质上是一种社会公共服务，和其他社会服务一样，都存在供给和需求两个基本方面，二者相互依存、互为条件。没有困难群众的法律需求，法律援助就无从实现；没有政府提供的法律援助服务，困难群众的法律需求就难以满足。供给侧和需求侧是法律援助管理的两个基本手段。需求侧改革，着眼于满足困难群众法律需求，包括范围、质量、效率、制度四个方面，主要是通过扩大服务范围、提高服务质量、优化服务程序、完善工作制度，让更多的困难群众能够享受到优质高效的法律服务，进而推动人人享有平等的法治保障。供给侧改革，着眼于法律援助提供体制自身的完善，包括机构、人员、经费、创新四个要素，重在解决结构性问题，主要通过合理配置机构、编制、人员、经费，创新体制机制，优化资源配置，提升法律援助发展的质量和效率，进而推动法律援助制度更好地适应工作开展和群众需求。
二、围绕供给侧改革理论分析我国法律援助发展的三个阶段
回顾我国法律援助发展历程，政策走向是以供给侧为重点还是以需求侧为重点，是根据不同时期、不同情况作出选择。放弃需求侧谈供给侧或放弃供给侧谈需求侧都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代关系，而是相互配合、协调推进。以供给侧改革理论为视角，我国法律援助发展可以分为三个阶段。第一个阶段是20世纪90年代，这一阶段以供给侧改革为主。20世纪90年代，司法部下发了《关于开展法律援助工作的通知》，并分别与共青团中央、全国妇联、中国残联、民政部、最高人民法院等部门联合下发通知，就开展法律援助提出指导意见。这一阶段是建机构、组队伍、要经费、打基础的时期，法律援助提供体制的雏形初步形成。第二个阶段，是21世纪初期至2020年之前，这一阶段以需求侧改革为主。法律援助打好基础以后，进入21世纪后的近20年中，法律援助发展以降槛扩面、提质增效为主要特色。从2003年《法律援助条例》出台为起点，全国人大、国务院、司法部以及地方人大、政府等纷纷出台扩大法律援助范围的规定，法律援助经济困难标准普遍由低保标准逐步过渡到低收入标准，法律援助范围特别是民事法律援助范围已经基本涵盖民众日常生活的方方面面。同时，法律援助便民服务不断优化，办案质量有效提升，信息化建设快速推进。这一阶段，主要围绕困难群众法律需求开展工作，是深化需求侧改革的时期。第三个阶段，预计从21世纪20年代开始，这一阶段是供给侧改革和需求侧改革协调推进。作出这样的判断，主要有两个方面原因。一方面，从需求侧改革看，法律援助经济困难标准普遍调整到低收入标准后，从我国国情出发，短时期内没有能力也不可能继续向中等收入人群延伸；法律援助管理也初步摸索出一套规范成熟的做法和体系，并逐步常态化。另一方面，从供给侧改革来看，由于需求侧改革带来法律援助工作量的急剧增长，而供给侧改革相对滞后，人力资源和经费不足等问题越来越成为制约法律援助发展的瓶颈，特别是在经济下行的新常态下，这一矛盾日益凸显。今后，完善法律援助制度的重点将逐步转向供给侧改革和需求侧改革协调推进，以更好地消化吸收需求侧改革增加的工作量，进一步优化资源配置，从而保障有效供给和服务质效。
三、法律援助供给侧改革面临的主要问题
之所以强调法律援助供给侧改革滞后于需求侧改革，主要是因为进入21世纪的近20年中，对法律援助制度提供体制自身的改革进展较为缓慢，一些问题虽然基层呼声不断，但在行业内缺少足够的共识，对如何解决也缺乏成熟的设计。主要表现在：1.法律援助机构方面。一是机构性质模糊。据统计，全国行政性质的法律援助机构约占七成，其他大部分为全额保障事业单位，有的地方为差额拨款事业单位，法律援助机构应该如何定性缺少明确规定，能否参公管理也不明确。地方编办对此也认识不一，个别地方至今仍未设立法律援助机构。二是管理和办案职能划分不够明确。目前，大部分省份以及部分设区市参照司法部的模式，分设法律援助管理机构和法律援助中心，但管理机构和法律援助中心各自应当承担哪些职能，没有一个明晰的界定和遵循，很多省份的职能划分都不一致。作为一项单纯的业务工作，分设两个机构以后，管理机构职能较多而经费很少，法律援助中心经费较多而职能减弱，个别地方两个机构负责人“同台唱戏不同心”，给工作衔接配合增加了阻力。三是县区法律援助机构职能不够清晰。县区司法局由于人员较少，法律援助中心一般同时承担管理职能和办案职能，应该是以管理为主，还是以办案为主，缺少明确的界定。有的县区主要指派社会律师办理案件，也有一些县区法律援助机构把主要精力放在办案上，很少向社会律师指派案件，成了专职办理援助案件的机构，管理工作被人为闲置。2.法律援助人员编制方面。一是先天不足导致人员编制普遍紧缺。笔者对河北省各级编制部门关于法律援助机构的批文进行了汇总分析。编制部门批复为行政性质的，一般都规定“所需人员从内部调剂，不增加编制”，导致七成的基层法律援助机构设立之初，人员编制紧缺的问题就存在先天性不足。据2016年上半年统计，河北省共有122个县区需要局内调剂人员充实法律援助队伍，有71个法律援助机构实有人员不足3人，42个县区法律援助中心主任兼职其他股科职务，县区司法局原本紧张的编制更加捉襟见肘。二是人员编制压减。本届政府承诺“财政供养的人员只减不增”，同时河北省正在推进“人员编制压减10%”，因此，原来人员编制少的，现在增加编制基本不可能，而且现有的人员队伍可能进一步压减，给工作带来更大压力。三是事业编制有被占用的现象。法律援助中心是司法局唯一的直属事业单位，法律援助中心批复为事业编制的，有的事业编制被机关其他科室人员和司机等占用，这一现象并不少见，但都比较隐蔽。个别地方将法律援助工作全部交给管理机构，而法律援助中心的事业编制完全被占用。3.法律援助队伍方面。一是法律援助队伍职业化建设缺少统一标准。两办文件虽然提出“探索法律援助队伍专业化、职业化发展模式”，但还没有参照法官、检察官，设置全国统一的准入门槛。现有的法律援助机构工作人员专业较杂，素质参差不齐，整体素质能力不够优化。据统计，河北省法律援助工作人员中有248人未取得法律职业资格，占实有人员总数的40%，其中县区法律援助中心主任有66个未取得法律职业资格，占县区法律援助中心主任总数的38%。二是缺少凝聚力和向心力。随着需求侧改革的深入推进，基层法律援助任务负担越来越重、职业风险越来越高，但是职级低、待遇差的问题没有得到应有的解决，高层次人才“进不来、留不住”的情况普遍存在，也使法律援助工作人员缺少身份感和归属感。现在弥补基层编制不足主要通过政府购买公益岗位、聘任等方式，这些人往往工作时间不长，对法律援助工作也缺乏热情。三是法律援助律师处境尴尬。《律师法》《法律援助条例》均未对法律援助律师作出相关规定，法律援助律师的职称待遇、培训等没有相关政策，司法部印制的法律援助律师执业证书至今仍有“试用”两字。不可否认，法律援助律师在一些地方特别是经济欠发达地区仍有不可替代的价值，但在能否为法律援助律师发放办案补贴的问题上，基层认识和做法不一，也使这部分群体面临困扰。而在一些发达地区，在积极推广政府购买法律服务的情况下，法律援助律师面临更加尴尬的处境，如果这部分案件可以向社会购买，法律援助律师是否有存在的必要？如果没有必要存在，这部分队伍如何转型？4.法律援助经费方面。一是经费分级保障主体责任不明确。两办文件虽然明确法律援助经费实行“全额保障”，但是中央、省、市、县四级法律援助经费分级保障的主体责任不明确，部分县特别是贫困县严重依赖中央和省转移支付专项资金，用上级拨付资金充抵本级法律援助经费，同级财政保障严重不足甚至缺位。虽然中央财政投入不断加大，但地方政府投入相对不足，特别是在经济下行的压力下，一些地方相应减少了法律援助经费投入。二是转移支付管理机制有待完善。《预算法》规定“按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付”，而两办《关于完善法律援助制度的意见》虽然要求各省加大转移支付力度，但意见属于规范性文件，难以作为申请设立省级法律援助专项转移支付的依据。在中央补助专款分配环节，财政部门对专款分配文件设置为不公开或依申请公开，很多县区收到专款后还以为是同级财政拨款，同时中央补助专款由省直接下拨到县，设区市不知情，在对县区经费监管上产生了盲区。三是县区经费使用管理机制不够健全。省、市法律援助经费基本都能做到单列科目、专款专用，但县区法律援助经费往往与其他司法行政业务经费打包发放，即使单列科目，在使用上也往往统筹安排，法律援助经费很难做到专款专用。
四、深化法律援助供给侧改革的必要性和紧迫性
法律援助供给侧改革是一块“硬骨头”。对于完善法律援助制度改革，这块“硬骨头”却是不能回避、不能拖延，必须正视问题、敢于攻坚，推动供给侧改革和需求侧改革协调推进。一是适应司法体制改革形势的要求。当前，中央深改组正在推进以人财物改革为重点的司法体制改革，包括完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等内容，2016年正在全国层面推开。公安机关也在开展公安机关执法勤务警员职务序列和警务技术职务序列改革试点。总的来看，在本轮司法体制改革进程中，法院、检察院、公安机关都在人财物改革的整体设计和推进上有着重要突破。完善法律援助制度改革也是司法体制改革的重要内容，但从两办《完善法律援助制度的意见》来看，更多地是固化需求侧改革的成果，在供给侧改革方面也有一些规定，但在人财物改革方面缺少清晰明确的设计和措施，与公检法部门的改革措施和力度相比，缺少“一盘棋”的整体设计和创新推进，在改革节奏和力度上滞后于司法体制改革的步伐。二是适应经济发展新常态的要求。当前，我国经济发展进入新常态，经济发展和财政收入增速放缓，法律援助经费保障面临实际困难。目前，东部省份法律援助经费保障整体优于中西部省份，且差距在逐步拉大。从2015年各省同级政府财政法律援助经费投入来看，广东、江苏、浙江等省投入在4000万以上，山西、河北等中部省份不到1000万元，青海、宁夏等西部省份不到500万元。2015年全国法律援助工作电视电话会议指出，近5年全国共办理法律援助案件499万多件，年均增长14.3%，但中西部省份经费并没有随着相应增长，经费收支矛盾更加突出。在财政普遍紧张的形势下，法律援助经费需求仅靠中央输血不是治本之策。由于法律援助经费分级负担主体责任不明确，司法行政部门争取经费本身就比较困难，如果经费保障不足，在政策执行上也会打折扣。三是适应法律援助发展规律的要求。在近30年的发展历程中，供给侧改革和需求侧改革曾先后成为我国法律援助制度改革的主线，两个方面的改革都有了初步的基础，也使得两个方面的改革联系更为紧密，相互协调推进有了现实和理论的基础。忽视其中一个方面，另一个方面的改革势必难以深入推进，并最终拖累整个法律援助改革的进程。进一步完善中国特色的法律援助制度，必须兼顾供给侧和需求侧改革，努力做到协调推进、相辅相成。近年来，各省在协调出台完善法律援助实施意见过程中，也提出了很多建设性的意见，反映了基层对完善法律援助供给侧改革的愿望，亟待顶层设计予以重视和呼应。
五、推进法律援助供给侧改革的建议
一是深入总结法律援助改革发展得失，寻求发展共识。在供给侧改革方面，基层进行了很多有益的探索，也为研究各种做法得失提供了很好的机会。推进法律援助供给侧改革，首先要总结法律援助探索达成的行业共识，在理论上率先突破。比如机构性质问题，各省都普遍存在行政、全额拨款事业单位、差额拨款事业单位等不同性质，哪种性质更符合法律援助制度的定位、更有利于推进法律援助工作；比如法律援助经费作为政府责任，能否推广青海省按照人口总数计算经费投入标准的思路，提出同级财政保障的指导标准；比如法律援助人员应具备哪些基本素质，能否参照法官、检察官，设置通过国家司法考试的准入门槛。对于这些关系法律援助供给侧改革的全局性问题，可以设置理论课题，在全国范围内集思广益、寻求共识，作为改革的思想基础。二是全面阐释中国特色法律援助制度，完善顶层设计。在总结思想共识的基础上，借鉴发达国家法律援助制度的优点，同时借鉴司法体制改革正在推进的司法人员分类管理、职业保障改革经验，对中国特色的法律援助制度的时代内涵和主要内容进行总结。在此基础上，可以分两步走。第一步是研究提出符合中国特色、法律援助特点的人财物改革方案，并先行协调中央深改组纳入司法体制改革整体进程，有效促进解决法律援助存在的性质不明、编制紧缺、职级较低、待遇落后等问题；第二步是总结法律援助人财物改革的经验，同时综合法律援助需求侧改革的成果，系统阐述中国特色法律援助制度。三是抓住制定法律援助法的重要时机，规划发展路径。如果说两办《关于完善法律援助制度的意见》主要是固化法律援助需求侧改革的成果，那么，国务院已经将法律援助法列入立法计划，则是推进法律援助供给侧改革的最佳机遇。期望抓住这个机遇，总结完善中国特色法律援助制度的发展成果，并通过法律予以体现和固化。
作者：王晓光 单位：河北省司法厅
