1公共政策的内涵
国内外学者对公共政策的内涵研究相对较完善。国外研究方面，美国政治学家拉斯韦尔将公共政策释义为“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。①同为美国政治学家的戴维伊斯顿则更抽象地将公共政策阐释为“对一个社会进行的权威性价值分配”。②弗兰克.费希尔认为“公共政策是对一项行动在政治上的决议，目的在于解决政治日程上的问题，如经济、政治、社会、环境问题”。③国内研究方面，学者陈庆云指出公共政策是公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”。④学者李发戈指出“公共政策是以政府为主的公共事务管理部门用来处理或解决“公共问题”而制定的政策”。⑤综合国内外学者的理解，笔者认为公共政策是包括政府、社会公益团体在内的政策主体为解决社会出现的各类公共问题，实现公共利益按照预定的价值、目标、程序而制定的政策活动。
2公共政策的价值取向
我国公共政策的价值取向在不同阶段不尽相同，建国初年注重结果公平，改革开放之后更侧重于权衡效率与公平的关系。现如今公共政策已呈现多元化的价值取向，如人性、公平、平等、法治、幸福感、社会和谐等。尽管如此，以人为本、实现公共利益最大化、提升幸福感依然是当前我国公共政策的核心价值取向。
2.1坚持以人为本
美国政治学家拉斯韦尔指出：政策科学之所以不同于其他应用社会科学，其主要原因是它更关注“社会中人的基本问题”。既然公共政策以解决人的问题为导向，所以公共政策必定要坚持以人为本的价值取向。改革开放初期，为了摆脱贫穷落后，全面发展经济，我国公共政策采取了“效率优先、经济优先”的原则。毋庸置疑，“效率优先、经济优先”的价值取向在很大程度上促进了经济的发展，却也忽视了人与其它方面的和谐相处，导致公共政策的物质主义倾向严重，民众疯狂地追求物质财富造成政策的结果与初衷背道而驰。公共政策的初衷是解决人的问题，可事与愿违，公共政策最终却给人造成危害，导致民众对政府不信任，对公共政策进行抵触，影响了政府公共政策的顺利推行。因此，政府的公共政策必须坚持以人为本的原则，尊重人格、保障人权、重视人的自由与全面发展，最终要实现人与人、人与自然、人与社会的和谐发展。如何实现公共政策坚持以人为本的价值取向，有四种选择路径：其一，政府要转变执政理念。以人为本既是政府执政的新理念，同时也越来越受到民众的欢迎；其二，扩大公众参与。公众的广泛参与，可以加快公共政策以人为本价值取向的实现，面对公众多样化的利益诉求，政府应不遗余力地设法提高公众的参与度；其三，政府要加强与公众的沟通，广开渠道、及时了解公众的需求和愿望，尽可能满足公众合理的愿望与需求；其四，要切实提高政府的管理水平。公共政策以人为本的价值取向能否真正得到有效实施，还依赖于政府管理的能力与水平，否则，再人性化的政策也只能是空中楼阁。
2.2实现公共利益最大化
增进与维护公共利益是政府制定公共政策最根本的考虑因素，同时它也是公共政策的出发点和最终归宿。因此，公共政策理应以增进维护公共利益及实现公共利益最大化为标准。如何界定公共利益价值目标，学界历来没有一致的看法。所以人们对公共利益的判断标准，当前社会是否存在一种合乎每一个人利益的公共利益，或是否存在一种至少能符合绝大多数人的公共利益，并没有形成一致的看法及意见。恰如学者所说“明确定义公共利益是不可能的”。⑥中山大学郭正林教授通过公共利益关注的四个价值领域来阐述公共利益：即关注人的生存、健康与幸福及其实现条件；关注公民权利与公共生活的质与量；关注社会个体和集体安全以及关注社会共同体的和谐状况及社会精神文化生活。⑦公共利益反映社会民众的需要与需求，古希腊思想家伊壁鸠鲁对此有经典的论述：“自然赋予人追求快乐的欲望，每个人必然不顾一切追求自己的利益”。⑧自从有了人类社会之后，人性、自由、安定、平等、安全、公平、公正、和平、和谐、幸福等价值目标业已成为社会成员的普世价值观。它们既是社会个体的价值需求，更是普通大众乃至整个社会的价值取向，它们反映了民众的公共利益诉求。一方面，公共利益是社会共同体多数成员的需要和愿望，反映着他们共同的愿望、动机、意识及偏爱。另一方面，为了使公共利益能公正性地反映公共意志，会遵循公共参与的民主原则及程序在来表达公众的利益诉求。公共利益的实现包含了维护公共利益、增进公共利益和分配公共利益三个层次的内容。政府要通过公共政策的制定、实施和评估来维护及实现公共利益。公共政策必须要坚持公平正义的基本原则，在公共政策中能否坚持公平正义的价值取向，关系到政策主体能否获得公众信任及支持，最终也关系到公共政策的实施。
2.3提升幸福感
亚里士多德将人的生活分为享乐的生活、公民大众的生活及沉思的生活三类。他指出，有些人之所以很容易将快乐等同于幸福，是因为他们站在享乐的角度来判断幸福的标准。享乐生活的本质是一种动物式的追求一时肉体的快乐。公民大众的生活则追求荣誉与德性，而德性又是高于荣誉的幸福。因为荣誉都来源于授予者，并需要他人的承认，因此也最容易被剥夺。但德性则是一个属己且不易被夺走的品质；所谓沉思的生活，是智者非常向往的生活方式。在亚里士多德看来，沉思的生活才是最完善的幸福。如果可以，人在有幸摆脱了物质需要的纷扰以后，应当追求这样的生活方式，这是一种最高等的幸福。不管是在西方国家，还是在东方的我国，都曾因为片面追求GDP的增长而引发许多社会问题，如社会不平等、资源分配不均、青少年犯罪率上升、食品安全隐患增多、心理疾病增加、环境恶化等。人们发现国民的幸福感并没有因为社会财富的增加得到提升，这也促使公共政策的制定者重视将提升幸福感作为公共政策的价值标准，国民幸福才是公共政策的最重要的检验指数。早在上世纪70年代，不丹国王旺查克王就提出了“公共政策必须以实现国民幸福为目标，社会最基本的问题是如何平衡物质生活和精神生活”的执政理念，在这种理念的推动下，不丹王国创造性地提出了由“政府善治、经济增长、文化发展和环境保护”四维组成的“国民幸福总值”（GNH）指标，并将“国家要为追求国民幸福创造条件”的重要论断明确在2008年的不丹宪法中。因此，公共政策在促进GDP的增加的同时应更应关注民众的“幸福感受”。公共政也应重点关注民生，不断提高国民幸福指数。
在公共政策领域中，人们所推崇的“幸福”应当是一种公共幸福，即民众为了个体或集体的良好愿望，在创造及享受劳动成果过程中产生的一种美好的、深刻的、持久的心理体验，这种体验是基于民众富足的物质生活与美好的精神生活。因此，公共幸福是物质追求与精神追求的统一，同时也是创造与享受的统一。它异于禁欲主义的完全精神上的满足，也不同于享乐主义追求的满足欲望后的短暂快乐。它是基于民众富足的物质生活与美好的精神生活而产生的一种持久的心理体验。需要强调的是，公共政策领中的“幸福”，与“快乐”存在着本质上的区别，“快乐”只是片面注重感官上的短暂满足，但“幸福”则是更为全面、深刻、持久的精神满足。因此，幸福源于快乐而又高于快乐。公共幸福作为公共政策的价值取向，它所倡导的是更为持久、深刻而美好的幸福。
作者：周书域 单位：广东财经大学华商学院
