1德国“集群策动”计划提出的背景
德国的集群策动计划始自1995年，其产生的背景有两方面:一是集群自身发展的规律性必然。自20世纪90年代后，德国陆续开始涌现各类以产业链、价值链、知识链相结合的创新集群，这些集群不仅有集聚经济的功能，还产生了技术合作溢出的效果。这为实施“集群策动”提供了实践依据。二是欧盟区域发展战略转变的“推波助澜”。自2000年欧盟提出“里斯本战略”后，欧盟的区域政策发生重大战略变化。实现区域增长的目标取代了以往的区域平衡目标，特别强调发展知识经济，“促进强者更强”，从而带动区域整体的国际竞争力。结构政策的重点也开始转向对研究和技术发展的投资以及对企业创新的资助上。由此，德国的产业政策也发生重大变化。形塑性结构政策，即面向未来的结构促进政策，逐步取代了自1970－1980年代实行的维持性结构政策(比如对煤炭和造船业的政府补贴)和适应性结构政策(比如对钢铁业的生产配额管理)［3］。2006年，德国联邦政府推出了历史上第一个全国范围内的《德国高科技战略》(2006－2009年)，又于2010年7月正式通过了《思想•创新•增长———德国2020高技术战略》，开始对德国未来发展部署新的战略方案。方案提出的重点战略将瞄准全球范围内的重点挑战，包括气候/能源、健康/营养、汽车、安全、电信这五大领域和交叉领域的“关键技术”。新战略的提出标志着德国产业政策从以往比较偏重科研与技术开发，开始转向更加重视创新。在这些关乎经济全局和未来科技优势的技术领域发展的一系列科研行动计划和战略指导，包括了成效显著的“集群策动计划”。
2德国“集群策动”计划的核心模式
2.1以政府为主导、研发机构为主体的“产官研”一体化模式
德国的“集群策动”计划是典型的以政府为主导，以企业和研发机构为主体的协同创新模式。整个策动计划形成了从联邦政府———州政府———市政府的推进体系，将联邦政府各部门的结构政策与各州的区域结构政策进行了有效整合，加强联邦促进政策与各州、市的地方促进政策的协调，推动科研和教育机构、企业、风险投资机构、中介服务机构等的全面参与，共同构建区域技术创新网络的创新战略体系。其中，联邦政府主要在计划的前期发挥主导作用，进行全面战略统筹，推出全国性的策动计划，并组织和实施尖端集群(TheTopClustersCompetition)的评选。到了计划的后期，联邦政府主要通过资金扶持，辅助各地方政府促进集群发展。各州、市政府在策动计划的具体实施阶段发挥主力作用，但并不直接参与集群的创建和发展，仅以监督指导和服务职能为主，为企业的经营和创新活动提供支持和激励。如巴伐利亚州政府于2006年2月在“巴伐利亚创新联盟”框架下实施了产业集群政策，出资5000万欧元扶持了包括高科技产业集群、生产型产业集群、综合技术集群的3大集群共19个产业和技术领域。政策初定第一期为5年，之后进行系统评估并动态调整。通过该政策的实施，力求达到三大目标:一是加强企业、高校和研究机构合作，加快科研成果转化，提高创新活力;二是建立专业供应商网络，便于企业就近获得资源，降低采购成本，获得高素质员工，加快同一产业链企业之间的合作，提高企业生产效率;三是通过资源网络化，增强企业对巴州的认同感，增强巴州集群品牌号召力［4］。
2.2通过搭建创新网络实现提升创新能力的使命
德国集群策动计划是基于“创新网络是保持企业长期竞争优势的有效方法”、“采用构建创新网络促进集群发展，更重要的是要发挥集群内主体的能动性”、“创新集群主体显性知识与隐性知识转化路径”等理论演化而来，目的就是加强“产学研”合作和知识商业转化的质量，并形成具有国际竞争力的区域研发、制造和服务中心。因此，政府对集群的扶持必然以提升网络集体创新作为根本条件。一是所有的集群必须拥有一个由高校、科研机构和工业企业的研究人员与工程师共同搭建的研发合作平台，构成具有专业技术领域优势的区域研发核心。如慕尼黑的生物医药集群(MunichBioM4Cluster)，主要有四类参与者，共同组成多样化的产业组织构成。二是集群的主体间要形成一个内部紧密关联、具有实质性内容的特定技术领域或价值链关系的合作网络。集群策动计划的重要特征之一就是扶持对象由以往对大学和公立科研机构以及企业的单独促进转变为促进产学研联合，重点支持研究机构与企业结成创新联盟，以及建设创新集群。通过促进创新集群建设，促进研究机构与企业的创新合作。
2.3制定具有延续性和演变性的政策并不断强化策动的成果
德国联邦政府前后共发起了三次了“集群策动”计划，每次都有不同的目标，但又相互具有一定的延续性和继承性。从计划制定的目标和推进效果看，BioＲigio计划的实质是推动技术和产业进步，InnoＲigio计划是推动区域均衡发展，GA-networkin从每个计划单独来看，BioＲigio计划、InnoＲigio计划都具有一定的生命周期(一般为5年)。在计划结束后又各自演变出了不同的政策。如2000年，柏林、慕尼黑生物技术产业中心的建成标志着BioＲegio计划进入成熟期。联邦政府也停止了对计划的资金资助。但这并不意味着BioＲegio策动计划的结束。2001年，联邦政府通过BioProfile计划，将在生物技术产业化的经验传承到全国其他高新技术产业化发展上。2012年，联邦政府又启动了Go-Cluster(走向集群)计划，以促进创新型集群管理理念，使德国的产业集群在集群管理方面满足欧盟优秀集群的标准。联邦经济与技术部为每一个项目提供最多2.5万欧元的资金支持并定期提供国际集群政策趋势分析以及相应的政策咨询，促进集群管理水平进一步提升。InnoＲegio计划实施后，随着各地区集群策动逐步成熟，2005年，联邦政府继承和延续了InnoＲegio计划的经验，又制定出了“创新区域增长极计划”(InnovativeＲegionalGrowthPoles)，以鼓励德国东部更多的地区实施“自下而上”的策动［1］。这些后续的计划进一步强化了集群策动的成效。
2.4以全国竞赛评选的方式扶持最尖端集群
德国的集群策动主要通过竞争评选的方式确定策动对象。2007年，联邦政府借鉴弗劳恩霍夫创新集群的经验，推出了以发展高科技战略为核心的尖端集群竞赛(Spitzencluster)。项目由德国联邦教育与研究部负责，每隔一年半举办一次，共举办了三次，每次从参赛的20多个集群中评选出最多5个尖端产业集群。评选出的尖端集群在5年内共计可获得4000万欧元的政府资助，以及来自企业的等额配套资金。通过此方式为企业和企业之间，企业与研究机构和大学之间结成创新网络提供激励。竞赛方式也大大为集群树立了标杆，鼓励集群之间的相互学习。
2.5官民协作共同筹集集群启动和发展的资金
在BioＲigio计划和InnoＲigio计划中都采用了官民合作的方式，来自私有部门或个人的资助资金占总额的30%。尖端集群竞赛项目目前已进行了三期，项目总计获得资金12亿欧元，联邦政府与企业界各自承担了50%。其中，联邦政府共投入6亿欧元，扶持竞争优胜集群。而胜出集群还需要自筹相同数量的6亿欧元资金配套。政府资助主要在集群的启动阶段，并逐渐减少，投入集中在改善基础设施和激励投资等方面。
3德国“集群策动”计划取得的显著成效
德国的三次“集群策动”计划总体来说取得了巨大成功，基本实现了最初制定的意图，起到了提升科技水平和产业发展、实现区域平衡、推动创新网络建设的目标。从各个州实施情况来看，效果也很显著。其中以巴伐利亚州的集群策动政策最为成功。首先，巴州已成为德国集群最密集和最活跃的地区，汽车业、信息通讯业、生物技术、金融业和媒体业等集群已具备一定的国际竞争力。有评论认为，慕尼黑生物技术集群是唯一能够代表德国参与国际竞争的生物医药集群。其次，形成了以大城市为核心，辐射周边地区的格局。巴州的产业集群主要集中在慕尼黑、纽伦堡等5大城市。其中慕尼黑及周边地区9个，纽伦堡地区6个，奥格斯堡2个，雷根斯堡和维尔茨堡各1个。大城市发挥了人力、市场等优势，带动了相对落后地区和农村的发展。发挥大城市人力、市场等优势，带动相对落后地区和农村的发展。第三，进一步加强了本地的产业技术竞争力。在德国联邦教研部举办的“2021年生物工程”大赛中，巴州生物技术集群的“白色”生物技术获得500万欧元大奖;2007年德联邦政府举办全国超级集群竞赛中，巴州共递交了8份申请，在各州位居第一。第四，巴州集群品牌号召力不断增强，吸引了众多项目和投资。2007年，仅日本企业就在该州投资了10个项目。2007年9月，欧洲复兴信贷计划(EFＲE)还为其提供2000万欧元资金，慕尼黑大区的科研机构和中小企业均可通过集群代言人提出申请。
4德国“集群策动”计划对浦东高新技术产业发展的启示
浦东作为上海打造国际科技创新中心的核心功能区，已具备了很好的基础和实力。2013年，浦东经认定的高新技术企业1298家;新认定各级企业研发机构41家，总数达524家;科技小巨人及培育企业210家;共承担国家和市级科技项目336个;专利授权量11073件，其中发明专利授权量3074件，同比增长10.2%，每百万人发明专利授权量达594件。德国“集群策动”战略为浦东进一步提升创新能力提供了一条新的思路和途径，对浦东国际科技创新中心核心区建设有很好的借鉴意义:
4.1明确产业重点:
以“十三五”规划为契机，明确以制造业为核心的中长期战略性产业重点2020年是我国实现“十八大”提出的“两个百年”目标的第一个重要节点，“十三五”规划也已进入编制启动期。浦东应紧紧抓住这个机遇，认真研究和梳理在新的国际国内宏观经济和产业发展趋势下，未来更长时期的战略性产业重点。德国工业4.0战略(Industry4.0)的实质就是通过充分利用信息通讯技术和现代智造技术的紧密结合，实现制造业向智能化转型，这也是浦东制造业发展的重要方向，包括新一代信息技术、高端装备制造、生物医药、新能源汽车、节能环保等。同时，产业扶持政策要与“十三五”保持同步性，以5－10年为一个周期，注重政策的延续性和演变性。
4.2转变策动思路:
重点推动产业集群式发展，鼓励建立具有实质性创新关系的技术联盟、战略联盟等德国集群策动战略的核心就是要使各创新主体之间建立起紧密联系的网络，实现“产学研”真正的一体化协作，共同推动区域技术创新和产业升级。因此，集群策动的目标不再是针对某个具体项目、具体机构的单独促进，而是转变为对整个合作创新网络的集体促进。因此，浦东创新扶持的思路也需相应转变:一是从以往对具体项目、具体企业、具体园区的传统思维，转变为对在产业链、价值链上有实质性关联和创新关系的技术联盟、战略联盟等的支持。扶持的目的是要真正推动相关创新资源的紧密联系和激烈碰撞，实现创新。二是全面统筹区内的战略性资源(如自贸区、综合配套改革、迪斯尼等国家战略或国际性大项目)及优势产业，推动分散在不同区域的创新主体的整合，建立跨区域联盟，建成“广域创新网络”，使“创新链”得以在更大空间上整合创新资源，从而实现创新要素的优化配置。如建立“陆家嘴—前滩—上海自贸区”金融服务业的区域联盟、“自贸区—金桥—张江—临港”的高端制造集群等。
4.3建立开放式创新体系:
扩大创新的国际合作，推动技术创新的“引进来”和“走出去”集群的开放性是取得长期稳定发展的精髓。德国集群策动计划也高度依托创新领域开展形式多样的国际合作，促进国际创新要素的集聚与流动，特别是与产业相关创新要素的流动，从而提升创新的效率、来源与多样性。浦东提升全球化创新能力需要网聚世界各地的思想、信息和技能来创造价值。浦东的国际化特性与创新资源的融合也具有巨大潜力。浦东陆家嘴和上海自贸区已形成了对国际要素的强大吸附和集聚能力，再加上前滩开发，在3—5年时间内“出功能”，将使浦东形成“北—西—南”三大核心构成的“全球化三角”(GlobalTriangle)的均衡格局，推动创新要素与国际化流量配置能力的有效结合，这将全面提升浦东创新的国际化能级与辐射力。
4.4着力塑造环境和提升服务能力:
积极打造各类专业服务平台德国策动计划中，政府并不直接参与集群的建设和发展，更多的是关注于集群基础设施建设和提升服务能力。集群竞赛获得的资金也主要用于基础设施建设、对企业培训、搭建公共服务平台、人才培养和开展职业教育(包括开展网络教育、远程教育)等方面。因此，浦东新区各级政府扶持的重点也应聚焦在创新网络的物理环境营造和提升专业服务能力，尤其是着力建设各类专业服务平台，包括各产业领域的基础理论、应用领域的技术交易和专利转让平台、公共研究平台、大数据信息平台，以及针对小企业的公共技术服务平台，以产业需求为指向的职业培训和教育平台等。
4.5拓展资金渠道:
完善科技创新的融资风险体系，积极引入各类社会资本，实现扶持资金渠道多元化德国集群策动计划注重发挥社会资本的力量，明确规定了政府资金与社会资本50:50的比例。而目前浦东新区政府资助的项目，资金仍以财政配套为主。政府资金的大量长期投入，一方面影响集群内风险投资主体的主动性，导致企业过多依赖政府资金补贴，丧失竞争积极性，但更多的是影响了集群的集体决策力和捕捉市场信号的敏锐度及对创新前沿的把握，降低了集群的核心竞争力。因此，浦东实施集群策动战略的资金必须寻求一条可持续发展的道路，撬动各类资本进行聚焦式投资，引导银行、担保公司、风投、创投等向创新企业集聚。
作者：纪慰华 单位：上海市浦东改革与发展研究院 航运贸易研究室
