一、我国农民参与农村环境群体性事件治理的行政法基础
公众参与要求行政机关在行政权力的行使过程中，必须尊重民众的意愿，通过协商的方式实现公众对公共事务管理的直接参与。这种参与最终的目的是要达到政府与公众之间互动与合作，使结果既符合公共利益又符合个人利益。这是农民参与农村环境治理的法律条文基础。农民参与农村环境群体性事件的治理，也是与行政法的理论基础相契合的。随着我国行政法治的发展，公共利益与个人利益的冲突与协调已经成为我国行政法的主要问题，行政法的追求目标更倾向于利益之间的平衡状态。坚持管理为原则的“管理论”与坚持控制为原则的“控权论”已不能适应时代的要求，“平衡论”已经成为适应我国行政法发展的重要理论基础。行政法学家罗豪才教授于１９９３年在我国提出了行政法的理论基础“平衡论”，这是我国行政法学理论基础受世界行政法理论发展趋势深刻影响的结果。［５］“平衡论”不再过分强调命令，也不过分强调控制，强调的是行政权与公民权的平衡。“平衡论”者坚持以行政机关与行政相对人之间的协调与合作为中心，始终认为调整行政权与公民权利的关系是行政法的核心问题之一，试图追求行政权与行政相对人权利、行政效率与社会公正等关系之间的协调与兼顾。“平衡论”者秉持行政权与公民权利这两者之间关系是既对立又统一的，既要兼顾公民权利和行政权力两者，又要对双方主体加以制约。“平衡论”的进一步发展是“互动论”。“互动论”者认为在现代化背景之下，平衡应该通过行政主体与行政相对人的互动来实现，通过政府与公众之间的协商解决问题。这种良性互动要求行政主体必须承认和保障行政相对人的独立主体地位，对公权力进行有效的约束，顺利实现公众意愿与政府决策的有效衔接。通过这种互动，双方将由强制转向协商，态势也更为积极主动，也会由单纯制约转向制约与激励兼容。
二、我国农民参与农村环境群体性事件治理的优势
目前地方政府采用以“管理论”为基础的现行农村环境群体性事件行政法治理模式是“压制型”治理模式。“压制型”治理模式背景下，地方政府对农村环境群体性事件治理时主要是事后运用行政强制手段进行打击处理。［６］“管理论”者认为行政法是治民的法，行政法关系是命令与服从的关系，行政相对人仅仅是行政权力实施的客体和承担义务的主体。据此，“管理论”者较少关注行政相对人的权利，更加注重行政机关职权与职责的重要性，强调对行政相对人的单方管理，无须顾虑行政相对人的意愿。现实表明，以“管理论”为基础的“压制型”行政治理模式不能从根源上解决缓解农村环境群体性事件的频发问题，也不利于保护行政相对人的合法权益。“回应型”治理模式是随着行政法“平衡论”发展而出现的一种模式。“回应型”治理模式，强调基层政府在充分考虑民众的意愿、保证行政相对人有序参与的前提下，积极对社会公众利益的诉求进行回应，达到最终化解社会矛盾的目的。私人参与治理不限于规则与条例的实施，在很多管制的情境下，非政府主体发挥着参与立法、决策、裁决等方面的作用。在这种公私相互依赖的现实情况下，以一种协商关系作为替代性的行政观念是必要的。具体来说就是公共主体与私人主体协商决策、实施与执行的观念。［７］农民参与农村环境群体性事件的治理，是行政法治模式“回应型”模式的重要表现。农民参与农村环境群体性事件预防治理优势在于：
１．有利于实现环境正义。农村的自然环境状况对于农民的生存和发展有更直接的影响，因此农民对于农村环境最有发言权。由于环境维权证据难以收集和因果关系证明困难，农民不能应对具有高成本和复杂性的环境污染案件。在某些情况下，即使他们有参与自身维权的意愿，但是耗资大、维权周期长也会让农民知难而退。［８］农民参与农村环境治理可以从根源上避免农村环境群体性事件的发生，更能实现农村环境之正义。
２．有效保护农民的合法权益。“回应型”治理模式强调基层政府与农民的互动，要求农民平等的参与到公共决策制定的各个环节，并及时得到政府有效的反馈与回应。“回应型”治理模式体现治理中民主的价值，秉承公民权利至上为理念，始终坚持公民参与为目标，通过沟通疏导和对话协商的过程，搭建平等与对话的平台，保障农民的知情权和参与权，实现农民理性表达利益诉求，防止农民以“体制外方式”表达利益诉求而引发环境群体性事件。
３．增强农民参与管理的能力素质。农民通过参与方式能够扩大自身的公共空间，感受到公共管理中的主体地位，不断提高公共合作精神，从而积极与政府合作。个人的参与越是深入，越有利于提升民主意识和权利意识，参与制度才有可能发展并维持下去。
４．增强地方政府环境决策的民主性、科学性与合法性，提升地方政府的公信力。保障农民的参与权，使各项决策充分体现民意，切实增强环境决策的民主性、科学性与合法性，着力提高农村环境决策质量，以达到提升地方政府的公信力。
三、完善我国农民参与农村环境群体性事件治理的法律制度
法治社会背景下治理农村环境群体性事件，必须深入贯彻法治理念，坚持法治先行。稳定是发展的基础，解决农民环境群体性事件应以保障农民参与权为基础进行维稳。
（一）完善农村环境信息公开制度
农民参与较大的阻碍就是政府信息公开机制不健全，只有保证以相应信息为前提，才能使得多数人的意志符合客观规律。因此，环境信息公开是农民参与环境维权的前提条件。现行《中华人民共和国政府信息公开条例》《环境信息公开办法（试行）》等法律规范均为农民参与农村环境治理和预防提供了法律保证，但是规定不是很详细，难以排除地方政府的钻空子行为。在现实中，一些地方政府为了吸引外资，搞好政绩工程，往往将事件中涉及到的信息视为“机密”而不会公开。由于农民不能完整的享受政府环境信息，必然会导致地方政府和农民双方的信息不对称，在影响农民参与能力提高的同时，也会引发农村环境群体性事件。虽然《环境保护法》修改草案中也增加了环境信息公开的条款，但是关于信息公开的制度设计存在明显缺陷，［９］所以，在政府信息公开的大背景下，完善农村环境信息公开迫在眉睫。
（二）完善农民参与制度
由于基层政府在农村环境治理中监管责任的缺位，以及片面追求效率等从而做出行政不公平的行政决策等，致使农村环境污染愈演愈烈。随着农村经济的发展，农民开始追求宁静权、享有清洁空气等环境权，农民越来越关心环境保护，也更倾向于用实际行动改善周围的环境情况。基层官民博弈力量严重失衡已经成为农村环境污染背后隐藏的深层次矛盾。因而农村环境治理必须依靠农民参与，才能化解并避免这种矛盾的发生。
１．建立团体诉求机制。《宪法》第１１１条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》第２条第２款规定：“村民委员会管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”依据此两条法律条款的规定可知，村委会虽然是村民自治的载体，是农民实现民主的组织保障，但是村委会也必然承载着行政机关对实现基层民主的强烈愿望。村委会虽然不属于国家政权机关，但在实际工作中，村委会被当成基层政府的派出机关。换言之，村委会时常蜕变为基层政府的执行工具，有时甚至包办村民自治范围内的事项，很难真正代表农民说话。这些做法已经背离村委会性质，已经不能成为农民维权的真正利益代表者，这可能就需要新的农民利益代言人出现。村委会违背自治是对我国目前乡村社会治理结构的一大挑战。［１０］针对此种状况，有学者曾经提出成立农会，作为自治组织的农会理所当然能够成为农民表达利益的依托组织，进而使得农民可能具备与地方政府、企业等破坏环境的组织进行有效谈判和博弈的能力，从而通过这种途径达到真正维护自己环境利益的目的。［１１］当前中国农村环境问题频发，农会可以代表农民的利益诉求，实现基层政府与农民之间的有效沟通与合作，进而使农民更理性地维护自身的利益。农会与村委会均属于农村群众自治组织，两者并不冲突：一方面，农会不承担基层政府权力末梢的角色，作为农民利益的代表者不受行政权力的干预，是农民权益的实际代表；另一方面，农会作为农民利益诉求的代表者扩宽了农民救济的渠道，某些情况下弥补了村委会职能的不足。另外，民间环保组织也可以成为团体利益的诉求表达途径，代表农民进行环境维权。民间环保组织作为一类非营利性的非政府组织，以保护环境为宗旨，立足团结社会各方面的力量，通过各种方式谋求解决环境问题，维护公众的环境权益。通过保持民间环保组织的独立性并且完善对环保组织的管理制度，借鉴国内外经验把环保组织发展成为推进环保的主力军，使其真正成为团体表达的诉求机制。
２．修改和完善信访制度。信访制度的建立始于新中国建立后的２０世纪５０年代中期，信访制度是中国特色的一种权利救济方式，随着社会、政治的不断变化进行了几次变革，目前已经成为调整官民利益冲突、有效化解社会矛盾的安全阀。信访与其他法律救济机制相比，由于其门槛和成本较低，已经成为备受弱势群体青睐的一种法律救济途径。信访制度在权利救济、权力监督以及公众参与社会民主生活等方面发挥着重要作用，但是我国的信访制度仍然存在许多问题，比如信访机构设置混乱、信访机构缺乏实质职权、信访机构的工作缺乏严格的程序规范等，［１２］这些问题已经严重影响了信访部门作为民众利益诉求机制应发挥的作用，行政相对人也不能通过信访实现其表达权与参与权。为适应社会发展，应当以《信访条例》为基础，进一步对信访制度作出改革与完善。这是关注相对人诉愿的重要体现，更是很好治理农村环境群体性事件的有效途径。针对这些问题，建议从以下几方面予以完善：尽快建立一个比较完善的信访处理体系；合理建立信访案件档案制度以及个案跟踪调查机制；充分保证信访部门的法律地位和保障其权威性；严格落实信访责任追究制度；完备制度进一步切实保障信访人的合法权益。
３．修改和完善行政听证制度。１９９６年听证制度首次亮相于《行政处罚法》，发展到今天，听证会已经成为相对人参与社会管理的重要载体，也已经成为了行政机关和行政相对人双向沟通的桥梁。［１３］行政听证制度是关乎公众意愿表达的一项重要程序设计，是带有浓重现代民主韵味的社会管理制度。根据我国目前听证立法规定，行政听证制度已经成为行政相对人参与行政决策的一种较为可行的途径。［１３］但是，目前我国行政程序缺乏统一的立法，行政听证制度也存在较多问题，比如听证公开度与透明度不高，听证代表人遴选机制不完善，听证笔录效力不强等。完善行政听证制度，可以从以下几方面入手：健全行政听证的公开透明机制；规范听证代表人的产生方式；完善听证主持人的任用制度；强化听证笔录的法律效力；建立健全听证监督和救济机制等。
作者：白燕茹 单位：山西农业大学
