从新中国成立，经过改革开放，一直到现在，我国矿产资源管理的最大的变化是矿产开发利用的市场化改革，其本质和基础在于矿业权配置市场化。尽管１９９６年矿产资源法修订设立探矿权和采矿权，但真正促成其形成矿业权市场是国务院１９９８年同时出台的三个办法，《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》。三个办法意味着我国矿业权市场正式起步，此后也迅速形成矿业权市场热。从１９９８～２０１４年十六年时间，我国矿业权市场建设奠基起步到不断改革前行，取得了大量的成果和效益，也为我国矿业发展积累了丰富的、有利的经验，但也有一些问题值得我们去总结、去反思。
１十六年来我国矿业权市场建设的主要成效
从１９９８年前和１９９８年后矿业权设立之后，我国的矿业开发秩序变化是让人最能体会得到的，尽管目前的矿业开发秩序在局部地方会有一些问题，但整体已不是一种面上的乱。１９９８年前，矿业开发秩序之乱现在看来是一种疯狂，按１９９３年１月劳动部向国务院的报告，“目前，在全国１０３个统配煤炭矿务局井田附近约有小煤矿１１２００多处，采挖各类保安柱的有１３００多处，与国有大矿贯通的有２５００多处，进入大矿采区的６００多处。”再一次印证了“公地悲剧”。矿业权的设立为用市场方法解决采矿秩序找到一种路径：矿权整合，尽管一些地方是政府强制性的，但不可否认还有相当多的地方，矿区中民营与民营的整合是成功的。矿业权的设立，极大的激活了矿业市场，矿业投入一直持续增加，１９９９年全国地质勘查总投入１５８．５亿元，到２０１２年增长到１２９６．８亿元，增加了８倍，２０１３年后由于矿产品价格下滑，投入才呈现降低的态势。与此同时，矿业权的可转让使商业性地勘工作为各类地勘单位带来了希望和前景，原来上百万人的各类地勘单位由于单一依靠中央财政来源，地质工作经费不足于使其生存，更别说发展，现在情况已经有了大的改善。而矿业权所针对的对象矿产资源，在矿业权设立后各类矿产资源储量和资源量都在保持增长态势。无论铜、铁、煤、石油、天然气，还是磷、钾等大宗矿产的储量和资源量都有增长。
２影响我国矿业权市场建设方向的大环境
我国的矿业权市场建设是我国社会主义市场经济建设的一部分，现在回顾十六年来形成有明显我国特色矿业权市场建设的大环境，不仅仅是国内外宏观经济大环境，而更主要的是我国原矿业体制机制所带来的遗产，矿业相关利益格局的变化，以及我国政府对矿产资源的现实目标和要求。
１）新机制的建立不能完全脱离原旧的体制和机制的影响。我国矿业权的设立和流转是在原计划经济体制上建立和转换而来，不是推倒或隔绝以前所有的体制和机制基础，建立了一个全新市场经济制度，原计划经济时代的矿产勘查投入，以及其原有的一套体制机制仍是我国矿业权管理改革的基础和出发点，当前我国的矿产资源管理不可避免地要与原有的体系对接、调整和改革，特别是我们在思想上、手段上的调整也不可能一步到位，各种认识、各种利益还在不断地相互冲突。这是我国矿产资源管理的一个客观状态。最为明显的是，原计划经济下长期矿产勘查投入，影响与决定了我国初始矿业权的出让制度的制定，价款制度出现具有非常明显的中国特色，无论探矿权，还是采矿权都要交纳价款，客观上也影响与决定了我国矿业权利益的分配制度。
２）矿业权市场化改革中，各利益相关方的原收益与责任关系被打破，新的关系仍在重新界定和完善。矿产资源资产、资本化后，中央与地方政府、政府与企业、企业与矿区周边社区原有利益关系被打破，新利益关系形成仍在博弈中，这也是我国矿业权市场建设面临的另一基本状态。按目前的矿业权分级管理，县级政府发证的采矿证数量占总数的一半，主要是建材用的非金属矿，部、省、市和县四级发证量分占总量的０．８％、２７．１％２２．３％和４９．８％。从近年的变化看，县级发证比例缓慢下降，部省和市级发证发例提高，部发证由２００３年的８６个，上升到２０１２年的１３８７个。从资源开发利用的收益分配看，政府、矿企、投资人、矿区居民是最主要的利益相关人，所有矿业收益应先全部产生在矿企，再通过法规、契约等进行分配，但我国矿业收益大部分不是先从矿企开始，而是政府通过价款先分配一部分，把矿业权以先支付形式的有偿配置给矿企，而不是国外常用的后支付形式的有偿配置，矿企与投资人收益分配一般是契约明确的，现在的问题多出在政府与矿企、中央政府与地方政府之间、矿企与矿区居民之间的收益分配关系尚需完善。
３）原单纯满足国内经济建设需求目标，已调整为保障资源供给安全和环境生态安全，影响着我国矿业权市场改革的深化和政府政策的出台。矿产资源作为我国现代化建设的重要物质基础一直以来没有改变，而且随着我国建设需求增长，我国资源环境约束和资源安全供给面临着重大挑战越来越紧迫。从十几年的改革实践来看，我国矿产资源开发利用市场化改革尽管仍面临种种不清晰和不完善，但总体上是适应和促进了我国社会经济发展，没有在资源供给和环境生态上出现大的危机。资源保障安全和环境生态安全已经为我国矿产资源开发利用市场化的一条准绳，这里有两个原因：一是理念上已成为我国矿产资源市场化改革的宏观目标，另一是实践上这两点影响着我国矿产资源市场化的范围和程度。资源保障安全和环境生态安全影响一个国家资源政策的制订应该是不足为奇，国家资源环境条件不同其政策也会有所不同，并与这个国家的社会经济体制相适应。资源立足国内供给为主，还是以国际市场供给为主，必然会引发两种不同的资源政策，而且这一争议在我国一直都有，起起落落。实际上，近年中央领导还是国土资源部强调立足国内供给，以国内资源储量增长为目标，因而在政策上加大政府投入，以带动社会投入，找到更多的资源成为一个政策理由。
３我国矿业权市场建设存在的主要问题
１）政府资源行政管理与市场发挥决定性作用的界线仍未清晰，矿政法治建设仍落后于实践需要。矿业权依法流转是１９９６年矿法修改的最主要初衷，是总结地质矿产工作改革开放正反两方面的经验，参考借鉴国际通行做法提出适合我国社会主义市场经济体制的一个重要的矿业体制改革。这十六年也是政府矿业行政管理与市场发挥配置作用不断探索的阶段，从最初的矿业权设置，到矿业权招拍挂出让，到对探矿权、采矿权配号登记、实施矿业权设置方案，以及建立地勘基金，设置整装勘查区，每一个行政管理措施的出台都在影响着我国矿业权的市场生态。我国的矿业权流转从１９９８年起步后，采矿权和探矿权出让迅速增加，但这个趋势只持续到２００５年，２００５年后采矿权和探矿权出让都呈下降趋势，造成采矿权、探矿权出让数量下降的原因是多方面的，主要方面是矿业市场的整体降温，另一方面是国土资源部加强了监管，包括产勘查的投入，也在一定程度上压减了矿业权的出让势头。图１２００３～２０１３年我国矿业权出让变化情况相较出让，矿业权的转让市场并不活跃，按照２０１２年国土资源部发布的《全国矿业权市场运行情况》，２０１１年４月１日至２０１２年４月１日，转让信息公示２５１０项只占各类矿业权登记公示的１３％。政府通过设置地勘基金和整装勘查区，成为政府矿业融资平台，由市场融资机制成为政府融资机制，政府行为进入市场，使政府被认为集运动员和裁判员于一身，政府官员在矿业上腐败也源于此，这是十六年矿业权市场建设最引发争议的地方，这也造成修订我国矿法的呼声日趋强烈。
２）我国矿业权资本化条件已基本成型，但针对信息不对称的市场管理规范尚不到位，矿业权资本市场尚不成熟。矿业权的设立和出让转让制度的建立，使我国矿业权资本化的条件基本成型，但不代表我国矿业权资本化的市场环境已基本成熟。我国对矿产资源勘查的风险性管控无论是形式，还是内容上都存在诸多的不成熟，使得我国的矿业权资本化仅是新兴的不成熟的市场，我们没有成熟的矿业资本证券市场，也没有成型的全国矿业权交易市场。矿产资源地下隐藏性使矿业权特别是探矿权信息披露成为影响整个市场流转状况的最重要因素，只有在矿产资源赋存状况信息提供真实的披露条件下，整个矿业权市场才能趋于成熟，这是先决条件，也是必要条件。国外有相对成熟的适于证券管理的储量分类标准和报告标准，这类标准在经济性方面较政府标准要严格许多，如储量仅指在矿权期限内的可采储量，反映企业的经济收益能力，其它储量和资源量可以反映企业的经济成长能力。证券管理类储量是国际上研究最多的标准，有相应国际组织，包括ＵＮＥＣＥ、ＣＭＭＩ等。国际上通行的分类规范和报告标准，包括加拿大的ＮＩ－４３１０１、澳大利亚ＪＯＲＣ、智利的ＣｅｒｔｉｆｉｃａｔｉｏｎＣｏｄｅ、南非的ＳＡＭＲＥＣＣｏｄｅ、美国的ＳＭＥＧｕｉｄｅ７、欧盟的ＰＥＲＣ，并取得这些矿业大国证券交易所的认可，使得全球８０％以上的上市矿业公司都执行他们的规范和标准。这方面我国是很缺乏的。
３）我国资源开发利用市场体系构架已初步建立，专业性也逐步显现，但行业集中度不高，国企矿业主导地位仍未撼动，民企矿业活力仍未完全释放。我国的矿山企业数量从２０００年１５３０６３个，经过多次整顿清理，矿山企业数量在降低，到２０１２年底，我国矿山企业数为９５２６８个，除石油、铀资源开发行业垄断相对集中外，其它矿种资源开发企业都较为分散。从１９９９年开始，随着我国的矿业权市场的开放，我国矿业权登记的企业性质也在发生变化。国有企业和集体企业登记的采矿权数量在逐年减少，国有企业登记的采矿权从２００４年的６８２０个，直降到２０１１年的２９２０个，集体企业登记的采矿权也从２００４年２７７５１个，直降到２０１１年８４０８个，而在同期，有限公司、股份公司、以及私营企业的数量在迅速增加，从２００４年的７１９５２个，升到２０１１年８５００８个，每年平均新增两千多家矿业有限公司或股份公司。现在，我国的矿业市场化体系构架已初步建立，监管、经纪、运营的主体也比较明确，但市场基础规范还存在诸多不完善：首先交易秩序和规范不完善，特别是矿业信息的披露规范不完善，勘查信息、储量标准等都与市场要求存在差距，制约了交易效率；此外有关矿业权出让、转让、作价出资、出租、抵押等政策法规还需完善。经过十六年的发展，我国的矿业市场市场结构单一的局面虽有所改善，但与我国实际经济社会发展需求来说，我国矿业市场的功能发挥远远不能满足需求，技术市场、要素市场、资本市场、产权市场等都没有发展成熟。
４结语
总的来说，十六年的我国矿业发展成效表明，矿业权的设立使矿产资源的所有权和使用权得以分离，矿业权的设立起到了“定分止争”的作用，矿业权的流转使矿产资源通过矿业权有了资产和资本的特性，资产可以经营，资本可以组合，为我国矿政管理和治理提供了新思路，也使我国整个矿业发展态势向好，这是我国矿业权市场建设十六年来最为明显的功绩和经验总结。而正是我们所面临的有自身特色的矿业大环境，使矿业权这一使用权与所有权分离的条件和阶段，与国外有了明显的差异，政府的强势介入和矿业资本市场的不成熟使我们的矿业权流转性减弱。未来，我国矿业发展的希望并不是现有地勘基金和整装勘查，而是民营矿业企业或新型国有混合矿业企业的做强，非垄断的“中国铝业”由盛而衰已经说明了问题，国家矿业的强盛不是政府和国企市场垄断就能建立的，未来的矿业权市场建设切不可忽视这一点，矿业权市场化改革的核心是调整政府的行政权力和管理方式，要突破旧体制的投资束缚，多放活，规范矿业权资本市场，促进矿业权的流转，扩大民营矿业生存空间。事实上，只要市场上有需求，市场上就会自然产生供给，只是政府愿不愿意放开这个供给。矿业市场也是如此，我国矿业市场体系不完善，原因不是政府有没有建立，而是政府鼓励不鼓励，支持不支持，允许不允许。如同路边自发形成的马路市场，政府可以允许、支持其发展，也可能不允许、不支持其发展，但政府不必要为了规范市场交易秩序，要求只能在政府建立的市场中交易。一个国家矿业的强大，不是这个国家管矿的政府强大，可以集中巨大的人力、财力办大事，而是这个国家政府不仅强有力，而且有强大的矿业公司，西方发达国家莫不如此。
作者:王小华 崔熙琳 单位:中国地质调查局
