1沈阳市康平县、苏家屯区基层水行政执法工作面临的突出问题
（1）涉河违法活动时有发生，基层河道执法工作难度大。
通过对沈阳市康平县、苏家屯区有关乡镇、街道进行走访和调查发现，其辖区内涉河违法活动时有发生，尤其是河道砂石资源较为丰富的地区，均不同程度的存在着破坏河道、乱采滥挖现象，且屡禁不止。乡镇（街道）水利站工作人员虽能较早发现相关违法行为，但由于工作人员无执法权，对于发现的涉河违法行为仅能劝阻或进行举报，而县区水利部门虽有执法权，却远水解不了近渴，执法的实效性受到限制。例如：苏家屯区姚千街道，其辖区内的界河北沙河时有破坏河道、非法采砂等活动，街道水利工作人员发现后虽能出面干涉，但由于没有执法资格，只能对其进行劝说或向上级水利部门举报，而区水政执法人员赶赴现场时，违法人员和设备早已撤走，致使无法对其进行查处；又如：位于苏家屯区浑河王纲大桥上游段，非法采砂时有发生，随着地方水利部门加大打击力度，一些人采取化整为零的方式，用自家小型设备进入河道盗采砂石，开采手段由常见的机械设备挖掘改为用锹挖，运输方式也由原有的大型装载车辆改为用小马车、三轮车分散运输，这些行为破坏了河道生态环境、给水利工程安全造成了隐患，同时也给打击非法采砂工作带来了困难。市、区水政及公安部门虽多次采取行动，但由于这种盗采方式采挖量不大，且取证监管困难，执法人员也只能采取制止、驱赶等方式，一般难以对设备进行查扣或对当事人进行处罚。
（2）人为侵占、破坏农村水利工程设施行为较为普遍，基层水政执法人员少，工作任务重。
为发展农田基本建设，沈阳市康平县、苏家屯区近几十年来兴建了大量的农田水利工程，但由于长期以来群众对水利工程设施保护意识淡薄，工程设施缺乏日常监管，致使人为破坏泵站设施、侵占农田排水沟道等行为较为普遍，农村水利工程管理保护和执法难度大。例如：康平县北三家子街道易涝耕地较多，辖区内设有5个排灌站，9条排干，930余条农田排水沟道。由于连年干旱，排水沟道久未使用，很多沟道被人为填平种植作物，致使农田丧失了设计排涝能力；更有甚者，受利益驱使，对泵站等水利设施进行破坏、偷盗，给国家造成了严重的经济损失，每年汛期，县、街道两级均需投入大量财力、人力用于排水沟道的清淤和泵站等水利设施的维修；再如：苏家屯区农业种植以水稻为主，辖区内两个灌区设计灌溉面积达30万亩，近年来部分人受经济利益驱动，水田改旱田，原有灌溉设施闲置后，缺乏保护，也受到不同程度的破坏严重；除此之外，农村非法占河占滩、破坏河道防洪工程现象也时有发生，给防洪安全埋下了隐患。由于农村水利工程分布广、在缺乏日常管理的情况下，一些群众法律意识薄弱，部分人觉得“法不责众”，所以打起了水利工程设施的主意，而县区级执法人员相对较少，乡镇（街道）人力有限，对水利工程的管理保护和执法工作难度大，水政执法工作难以顺利开展。
2两县区基层水行政执法工作存在问题的原因
（1）水行政执法机构及职能尚未建立健全。
一是县区级水政监察机构不健全，水行政执法专业技术力量薄弱有的水政监察机构与水资源办等部门合署办公，仍为自收自支单位，需兼顾水资源费征收等业务，削弱了水行政执法工作。二是两县区下辖的乡镇（街道）均没有水行政执法职能，水行政执法工作在乡镇（街道）层面成为空白。三是村级水利工程、设施缺乏日常监督管理人员，且未建立有效的水事违法行为举报机制。
（2）打击非法采砂存在法律空缺，水利、公安联合执法模式有待进一步探索。
根据现行的水法规与刑法，目前还没有对非法采砂行为的明确界定，即没有定罪量刑的明确标准。按照《水法》规定，水行政处罚额度的上限是10万元，而这个额度比较非法采砂获得的暴利相差甚远，根据“一事不再罚”原则，执法主体对相对人的同一个违法行为仅能进行一次处罚，相对人若缴纳完罚款，更有可能变本加厉地进行非法开采，以弥补其“损失”，获得更多的非法利润。如公安机关介入打击非法采砂后，也面临着犯罪行为调查取证困难、盗采量难以认定等问题，而基层水利和公安部门相互协作配合的机制也尚未健全，有待进一步加强。
（3）巨大的砂石需求量和相对较小的违法成本助长了非法采砂行为的滋生。
自2005年沈阳市浑河乃至全境河道实施禁采以来，采砂设备均已被清出河道，2011年起辽宁省又先后开展了一系列河道采砂专项整治活动，河道非法采砂现象得到了一定遏制。但由于目前建筑市场砂石需求量巨大，砂石价格高涨，面对眼前丰富的砂石资源，若砂石经营者舍近求远，从外地砂场引进砂石，其“守法成本”很高；而在非法盗采者看来，非法采砂获利大，“违法成本”又相对较低，受利益驱使，河道非法采砂活动时有发生。
（4）水行政执法人员不足，水利法律法规普及、宣传及农村水利工程设施日常保护监督工作薄弱。
加强水法律法规在基层的普及、宣传工作是水行政执法工作深入开展的先决条件；不断壮大队伍、增强执法人员的业务水平，是水行政执法工作顺利开展的重要保障；对水利工程设施加强日常监督保护是基层水行政执法工作有序开展的重要基础。长期以来，由于体制、机制不健全，缺乏足够的基层执法人员和对水利工程设施有效的保护监督，缺少对水法律法规必要的普及、宣传，致使基层群众水利法律意识淡薄，涉水违法行为难以得到有效控制。
3对加强相关基层水行政执法工作的几方面建议
各级水行政主管部门始终应坚持依法治水，并全面贯彻水利法律法规，从上到下逐步理顺水政执法机构，不断增强执法人员素质，提高执法水平。
3.1对省级水行政主管部门建议
一是建议省级水行政主管部门尽快出台河道采砂相关管理办法，制定科学合理的执法流程和量刑依据，有效打击河道非法采砂行为，维护河道管理秩序。二是随着各地辽宁省江河流域公安机构的逐步建立，应积极探索水利与公安部门科学的联合执法模式，明确职责分工及取证方式方法等，保障执法效力。三是争取财政支持，每年列专项资金用于水行政执法及全省水行政执法队伍、基层水利保护监督队伍建设等相关工作。
3.2对市级水行政主管部门的建议
一方面对于辖区内砂石资源较为丰富且有疏浚需求的河道，应根据上级统一要求编制河道采砂规划，划定可采区、禁采区及保留区，制定科学的年度开采计划，对河道内砂石进行合理开采，增加非税收入，减轻河道管理及执法压力；另一方面应进一步加强河道日常监督管理，加大打击非法采砂工作力度，疏堵结合，保障河道采砂能够沿着依法、科学、有序的方向发展。
3.3对相关县区水行政主管部门的建议
建议相关县区应根据自身情况，设置独立的水政监察机构，根据工作需要，增加人员编制及经费投入，人员全部纳入财政全额拨款，强化人员业务培训，加强基层水法律法规宣传工作。应积极争取财政资金，每年用于水行政执法相关工作。应尽快建立水政执法机构与公安部门协调配合、联合执法机制。另外，县区水行政主管部门应根据乡镇（街道）水利执法工作实际需求，与其共同研究落实水利站具备水行政执法职能等问题。
3.4对乡镇（街道）的具体建议
相关乡镇（街道）在设立水利站的同时，每个水利站应至少选派两名工作人员接受相关执法培训，作为乡镇级水政监察员，专职负责辖区内水行政执法工作，担负辖区监督、执法职责。
3.5村级水利工程设施的保护监督的具体建议
应进一步加强农村水利工程设施的日常监督保护工作，建议对现有村级水管员加强水行政执法培训，明确其监督保护责任，负责对辖区内水利工程设施进行日常监督保护，保障畅通的信息反馈渠道，对破坏、侵占水利工程设施的违法行为能够及时发现、劝阻并上报。
作者：尚真宇 单位：辽宁省水利厅水政监察局
