摘要：“三农”融资难是长期困扰我国社会经济健康和谐发展的重大问题,难点在于担保瓶颈难以突破。特别是我国经济发展进入新常态后，“三农”融资难问题进一步凸出。对此，解决好“三农”融资难问题，创新“三农”融资担保体系是关键。本文深入分析当前我国“三农”融资担保体系发展现状，在剖析国内外典型地区的“三农”融资担保成功经验的基础上，对我国新常态下“三农”融资担保体系再造提出创新思考与政策建议。
关键词：三农；融资担保；制度创新
2015年8月13日，国务院发布《关于促进融资担保行业加快发展的意见》，并出台《融资担保公司管理条例》及配套细则，持续加大小微企业和“三农”融资担保业务为导向的政策扶持力度。8月24日，《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（下称“《指导意见》”）出台，对“三农”融资难实施局部突围的政策“试水”。中央接连推出增进“三农”融资的系列政策，既喻示“三农”融资问题的重要性和艰巨性，也表明在宏观经济下行压力加大的新常态下，深化“三农”融资担保问题研究，对化解“三农”融资难困局具有重要意义。
一、“三农”融资担保体系发展现状
（一）涉农融资担保机构发展速度放缓。据中国担保协会统计，2011年末，全国融资性担保行业共有法人机构8402家，较2010年末增加2372家，增长39.3％；担保余额19120亿元，较年初增加5374亿元，增长39.1％。2012年，《融资性担保机构管理暂行办法》（下称“《暂行办法》”）出台，融资性担保机构基本结束了盲目扩张的态势。经过整合优化，机构数量增长速度与融资担保业务量呈现放缓趋势，融资性担保贷款户数和余额在银行业金融机构贷款中的比重有所下降，2013年末占比分别为9.92％和2.2％，分别比年初下降0.57个、0.04个百分点；2014年末占比分别为9.2％和1.8％，分别比年初下降0.4个、0.72个百分点。
（二）“三农”融资担保贷款增速减缓。针对“三农”融资难、融资贵问题，中央因势利导地出台了多项扶持政策，各省（市）根据中央精神也相继出台政策细则，要求加大“三农”信贷投放。据中国人民银行贷款投向统计数据显示，截至2014年末，全国“三农”本外币贷款余额19.44万亿元，比2010年增长98.37%；农户本外币贷款余额5.36万亿元，比2010年增长1.2倍；农业贷款余额3.4万亿元，比2010年增长60%。但是，金融机构涉农贷款不良率也企高不降（2014年保持在2.4%水平），为降低不良贷款率，中央提高涉农不良贷款容忍度，对农村信用社、村镇银行等涉农金融机构实行弹性存贷比考核和差异化存款偏离度考核，“三农”融资担保贷款增长开始进入相对理性的发展轨道。
（三）“三权”逐渐成为“三农”融资的有效手段。农村“三权”（宅基地使用权、土地承包经营权、林产所有权）融资抵押试点开展以来，通过试点地区的实践，目前已取得明显成效，成为农村重要的抵押担保贷款。以重庆市“三权”融资抵押试点为例，据该市金融办统计显示，截至2014年初，重庆市“三权”抵押贷款已超过480亿元，试点范围扩大到全市所有涉农区县，2015年该市计划实现农村“三权”抵押融资1000亿元以上，以切实帮助农村增加财产性收入。①
二、“三农”融资担保体系存在的问题
（一）缺乏法理支撑，融资担保法律法规修订滞后。尽管全国各地农村正在试运行“三权”改革试点，但从法律层面看，“三权”改革缺乏基本法理支撑。如《担保法》第37条第二款明确提出“农村耕地、宅基地不得抵押”，即目前“三权”中的前“两权”抵押行为属于违法；《担保法》第34条对可抵押财产范围的定义，也在很大程度上限制了“三农”融资担保外延的扩展，使得“三农”融资担保缺乏创新动力；2010年7月部委联合发布了《融资性担保公司管理暂行办法》，该《办法》相对于《担保法》的法律层级较低，缺乏有效的约束力及强制力，加之没有专门的“三农”融资担保法律法规予以约束，存在非排他性特征，融资担保公司没有义务一定要为“三农”提供融资担保，致使“三农”融资性担保缺乏源动力———融资性担保公司常常违规经营，追逐利益，不愿意为“三农”融资提供担保。
（二）配套服务缺失，阻碍融资担保业务良性发展。一是“三农”资产产权交易流转平台建设滞后。目前，我国只有部分地区建立林权流转交易平台，而土地承包经营权、宅基地使用权（下称“两权”）流转平台即使在试点地区仍处于启动推进过程中。即当前发生“三农”信贷违约，用“两权”担保的贷款无法依法变现抵押品以实现风险转移。二是农村“三权”确权登记制度进展缓慢。全国“三权”抵押登记做法未达成共识，部分地方不认可融资性担保机构的抵押登记主体资格，部分地区抵押和公证机构登记手续繁杂且存在不合理收费现象，间接增加了融资担保机构开展“三农”融资担保业务的难度与成本。三是沟通“三农”及融资担保机构的外部征信和评估制度等体制性环境尚未确立。融资担保机构不能直接共享人民银行征信系统，数据信息的有效共享存在障碍，导致银行对担保机构、担保机构对企业均无法获得全面、及时、准确的信息，不利于有效识别和控制风险。
（三）合作机制不畅，银担双方风险与利益不对称。银行业金融机构在市场上处于“甲方”地位，担保机构则处于被动地位，银担合作机制不合理性也始于此。首先，过高的门槛，致使多数担保机构业务发展空间收窄。其次，“三农”融资担保机构赖以生存与获益的担保杠杆———担保放大倍数受限于不合理的合作机制。按照国际惯例，信贷担保基金的担保放大倍数通常情况下是18倍，而美国担保放大倍数是50倍，日本放大倍数达到60倍。相比较之下，《暂行办法》规定，融资担保机构放大倍数不得超过10倍，在具体操作中担保放大倍数甚至远低于10倍之数（见表2）。再次，由于信息不对称，担保机构与被担保方共谋概率增加，银行为规避机会成本与风险，要求担保机构对贷款本息全额承担连带保证责任，意味着担保公司需承担所有风险。
（四）市场风险高企，致使担保机构发展偏离轨道。近年来，受经济下行等因素影响，企业资金链、互保链吃紧，风险加大、代偿率高是融资担保机构普遍面临的问题。由于中国“三农”的脆弱性，使得“三农”融资担保机构面临更为复杂、严峻的境况。部分农企和融资性担保机构通过虚假贸易、关联互保、重复抵押等方式骗取银行融资后，将资金投入民间借贷、房地产、股权交易等高风险领域进行“内金融化”操作。一方面，直接导致“三农”融资担保业务萎缩；另一方面，“内金融化”操作风险导致部分担保公司难以为继。
（五）风险补偿缺位，导致融资担保业务半途而废。一是政府资金投入不足。尤其对政策性担保机构而言，其经营过程中代偿风险难以避免，这就需要确保后续补偿资金及时到位，但部分地方政府对融资担保工作不够重视，致使融资担保机构资金链出现断链。二是有关政策措施不完善或出台的政策措施落实不到位。许多地方尚未建立农村信贷损失补偿机制，资本补充成为难题，融资担保机构只能使用本公司的资本金维续业务。三是“三农”融资担保机构资金来源单一，缺乏持续补充资本的能力与承诺。从现实看，许多融资性担保机构在组建初期没有充分利用资本市场，通过资本多元化来激活内部构成，从而导致机构在遭遇一系列代偿风险后缺乏持续增资能力。
三、国内外“三农”融资担保实践与经验
（一）美国的复合型信用模式。美国涉农融资担保体系由商业化金融机构、政府农业信贷机构、农业合作信贷机构共同构筑，采取“商业银行、合作金融和政策性金融并存的复合型信用模式”。农户向联邦土地银行合作社（下称“合作社”）递交贷款申请书；再由合作社派专员对农户所出示的抵押物价值做出评估，形成评估报告交付合作社；合作社成员以投票方式通过该评估报告后，即履行担保职责；相关材料由联邦土地银行再次审核并通过后，农户需购买联邦土地银行相当于贷款额5％的股份；同时由联邦土地银行留用1％的贷款额作为手续费，然后将贷款（贷款额度一般不超过抵押农地评估价值的85％）发放给合作社，再由合作社将这部分贷款转交给借款人。在担保物设定上，联邦土地银行将担保物与贷款资金捆绑起来。一般说来美国“涉农”贷款资金，除了来自股金和公积金外，主要通过发放联合债券的方式筹集。联合债券的担保物是以12个联邦土地银行联合的股金、公积金和农户所抵押的担保品为质。
（二）日本的三层级融资担保模式。日本“三农”融资担保体系是一个以农业协同组合为核心，即以政府为主导的三层级融资担保模式。政府不仅为农业发展提供优惠政策，还直接向农协注资，携手成立农业信用基金协会和农林渔业信用基金协会。农业协会在融资担保实践中发挥担保人作用，以自身的信誉替农户提供担保与保证。一是信誉担保。农户凭借会员身份以农协组织的声誉地位和长期与金融部门的信贷合作关系获得信用贷款。二是保证担保。农业信用基金协会向农户收取4%左右的保证费，为农户提供债务保证。三是建立不良信用处罚机制。为降低信誉、保证担保过程中的逆向选择与道德风险，使违约风险最小化，日本农协系统建立了完善的不良信用处罚机制。通过取消贷款资格，解决一次博弈产生的机会主义行为，即通过多次博弈让参与者在争取贷款时考虑到违约成本。
（三）印度的自助小组模式。在印度,大多数农户都会通过自发形式组成“借贷自助小组”。自助小组在整个贷款过程中发挥着担保责任人的作用，以自助小组的名誉与全体成员资产作为担保，并对贷款负有偿还责任。在风险防范方面，自助小组内成员互相监督，并凭借相互的熟悉程度能够有效地降低贷款风险。政府对“三农”融资担保高度重视，通过完善农户贷款配套制度，建立信贷风险的农业保险分担机制。在印度，农业保险实行强制保险和自愿保险相结合的形式，农户在申请生产性贷款时需要办理强制性保险，但可自愿选取多种农业保险方案。
（四）孟加拉国的农户联保模式。一是以格莱瑕银行为核心向外扩散，在一定区域内，由5个具有同等经济地位且不存在亲属关系的农户自发组成联保小组，形成利益共同体；只要一个小组成员有贷款需求，其他成员都要为这笔贷款进行担保。二是格莱瑕银行根据联保小组成员的资金需求发放贷款，并实行分期偿还。三是联保小组每周会在乡村中心召开相关会议引导与督促成员诚信贷款，并在日常生产生活进行相互监督，在整个联保模式中构筑内部风险监测网。
（五）政银保联动的“寿光（蔬菜产业）试点”。2013年初，山东省寿光市正式启动涉农及中小企业贷款保证保险试点。一是政府出台《涉农及中小企业贷款保证保险试点工作实施方案》，明确融资担保参与主体的权责，设计了农户、农企失信惩戒等制度安排；并设立专项贷款保证基金，基金主要来源于财政注资及贷款需求方的资金注入（除政府启动金1000万外，对每笔贷款财政另按照1.5%的贷款额度注资，农户/农企照贷款额度的1%注资）。二是建立银保协作机制。共享相关客户信息，在业务受理、风险控制、贷款追回等阶段密切配合；实施“保证基金+保险理赔”原则，在风险出现后，先由贷款保证基金支付，不足部分由保险公司与银行按照既定比例（9∶1）共担，保险公司当年赔付金额达到年度累计保费4倍时，试点自动停止。三是建立“三农”贷款用途识别机制。对客户群体及贷款额度进行限定，客户只能够凭借真实有效的订单才可获得贷款审批，同时单笔贷款不能超过500万元。
（六）多方合作的“岱山（渔业产业）模式”。岱山田涂作为浙江省舟山渔业的典型代表，其发展壮大，不仅得益于“企业+渔运+渔户”的渔业发展模式，也得益于完善的融资担保机制。一是政银保联手为休闲渔业破解融资难，以岱山休闲渔业融资担保为例，当地财政局、农信联社、人保财险公司联合制定“政银保”合作贷款，其中政府注资成立政府财政担保专项基金，为农企提供担保。二是打破保证、房产、渔船抵押等传统担保模式，探索油品质押、水产品仓储质押等新型担保方式。随着《浙江省海域使用权管理条例》的颁布，及海域海岛使用权储备中心的设立，为海域使用权公开出让、交易提供了规范化的绿色通道。舟山辖内金融机构适时推出海域抵押贷款，把涉海的休闲渔企海域使用权与土地、码头、海岸线、承包权等抵押物混合打包，有效地解决了部分农户、农企房屋等高流动性资产不足的难题。
（七）风险共担的“万宁（种植产业）模式”。海南省万宁槟榔产业之所以保持直线增长态势，离不开融资担保的大力支持。其运行模式即：农户同槟榔产业专业合作社签订合作协议，以此建立起稳定的个人与集体利益共同体关系。在融资担保环节中，农户退居幕后，由合作社代表农户利益，以合作社现有资产及信誉做担保；同时，合作社与下游企业签定长期合作协议，下游企业基于利益合作关系为资质良好的合作社提供保证担保或其他形式担保，由此形成了农户、合作社、下游农企共同承担风险的担保机制。槟榔作为重点扶持产业，万宁市政府通过设立风险补偿基金为全市槟榔产业链上的专业大户、合作社及特定对象提供担保与风险补偿，为槟榔产业增信，并以2000万元风险补偿基金撬动辖内银行贷款资金2亿元。②为进一步发挥风险补偿基金的正效应，还专门出台《扶持槟榔产业综合服务方案》用于规范风险补偿基金的运作管理，并在风险补偿基金担保项下增加多户联保担保方式，规定多户联保的条件限定，强化风控：1.贷款需求方户数必须大于等于3；2.其中100万元以下至少3户，100万～150万元至少4户，150万～200万元至少5户③。
四、完善我国“三农”融资担保体系的对策建议
（一）营造良好环境，发挥政策导向作用。实践证明，“三农”融资担保离不开政府的支持。在法律层面上，建议修改《民法》《物权法》《担保法》等法律中对“三农”融资担保方式的桎梏，如删除《担保法》第37条第二款中对“农村耕地、宅基地不得抵押”的规定，将解放农村“三权”内容写入新《担保法》及相关法律中，将现阶段国家推行农村“三权”改革的政策转化为法律，理顺法理逻辑。对《担保法》第34条中关于可抵押财产的范围加以修改，将抵押人所有的房屋和地上附着物等都纳入其中，扩展“三农”融资担保外延，让“三农”融资担保各类创新模式有法可依。在政策层面上，应充分借鉴国外在“三农”融资担保中的政策导向作用，尽快适应“三农”融资担保发展的客观需要，积极践行以下配套政策：一是鼓励发展各类涉农资产专业评估机构，对农户各类财产的客观价值进行评估，确保农户资产能够以合理价位设立抵押，降低融资担保机构代偿风险；二是修订行政法规，完善涉农资产抵押登记平台，规范相关产权取得和流转登记流程；三是建立农村物权交易中心，以便担保资产处置变现，切实提高融资担保机构资产的流动性，实现担保的再循环。
（二）完善两个体系，实现层级担保信用先行。一是建立政策性“三农”融资担保体系。2015年8月31日，《关于促进融资担保行业加快发展的意见》指出“三农”融资担保在内设立国家融资担保基金，并提出三年基本实现省级再担保机构全面覆盖的目标。建议借鉴日本“三农”融资担保经验，对农业信用保证基金资金来源推动多元化配置，让民间资本逐利性与资本运营理念先进性融入其中，破解单纯的政府性融资担保机构官僚机制运作虎头蛇尾、后劲不足等问题。对此，要加快培育一批政策性融资担保机构，实施资本多元化，将利益驱动与政策扶持相结合，建立以政府财政资金为指导和支撑、民间资本参与、分层次的“三农”融资担保体系，实现“三农”融资担保业务的低成本、高效和可持续。二是建立“三农”融资担保信息支持体系。“在没有制度约束的情况下，借方会采取机会主义策略取代守信行为，这是因为存在这样风险溢价因素：借方采取背信行为与守信行为利益比较。”而信息充分性与征信制度完备性则通过设立这样一种制度，将背信行为产生的结果从一次博弈转向重复博弈，从而有利于较低违约率的形成。为此，建议借鉴日本“三农”融资担保经验，一方面，鼓励农业合作社、政府、第三方信用评级机构携手打造信用联网管理平台，实现与融资担保机构信用平台对接；另一方面，按照“三位一体”思维整合信用资源，加快完善社会信用联合奖惩机制，通过建立信用度积分制，实现对信用行为的量化监测。
（三）创新三个层面，提升融资担保服务效率。“三农”融资担保服务效率的提升直接关系到“三农”融资难的破解大局，需要在融资渠道、运作方式、全程保障方面予以创新。一是孵化涉农资本市场，拓展“三农”融资渠道。通过借鉴美国实施土地证券化经验，积极推动涉农企业进入“新三板”等资本市场，实现直接融资，为自身增信，其股权更是间接融资最优的抵押物，最为融资担保市场所青睐。二是改进农户联保模式，深化农户融资互联互保。大胆借鉴印度、孟加拉国实践经验，如改良国内农村现行的“五户联保小额信贷”模式，推行联保组团责任人及据综合信用能力授信机制；转变现存的“政府+银行+农业合作社”三线一体运作模式，剔除政府行政干扰因素。三是借力“保险+期货”方式，创新“三农”保险服务。探索运用“保险+期货”方式，鼓励农产交易所与保险机构、农企开展合作，共同推动农产品期货价格保险产品开发，利用期货市场发现价格与套期保值功能改变原来农产品价格风险转移方式和国家对农产品的补贴方式，实现期货、保险、农业的优势互补与多方共赢，为“三农”融资担保提供双重保障。
（四）推进四项改革，释放“三农”融资担保活力。一是深化“三权”改革试点工作，激活农村“三权”金融属性。借助《指导意见》支持新一轮农村产权改革的契机，在法理上寻求突破，为试点提供支撑,增强各方“三权”改革信心；健全“三权”抵押流转、评估专业服务平台，支持以各种合法方式流转、抵押农村承包土地的经营权；建立抵押物品处置机制，农户违约行为发生后，允许金融机构依照相关法律对农户抵押物进行处置。二是加快农业保险体系改革进程，建立政策性保险、商业保险共同支撑的现代农业保险体系。通过借鉴印度建立国家性农业保险体系经验，推行政府贴补普及农业强制保险，鼓励农户参与商业保险，突出商业保险高代偿率与政策性保险的补贴优势。三是深化融资担保风险补偿、转移机制改革。借鉴“寿光试点”成功经验，通过建立一个积极稳健的损失补偿制度对“三农”融资担保给予正回馈，合理设定风险损失补偿上限与停止机制，实现该机制的有效甄别和可持续性，解决银行等金融机构面临的“风险发生→经济损失→沉没成本→意愿降低”恶性循环。四是加快银担合作机制改革。一方面，以明确合理的担保放大倍数为突破口，重点加强担保机构风险状况管理，实现担保放大倍数的动态管理，扭转现存合作机制中二者地位不等、利益不均的局面；另一方面，通过鼓励资金来源多元化与担保资源整合，提升融资担保机构实力，解决银行门槛高，不愿开展合作等难题。
参考文献：
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单位：中国人民银行南平市中心支行
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