摘要：创设并完成与现代化相适应的现代财政制度，对提升社会资源配置效率、维护市场健康发展、兼顾社会公平公正，具有不容忽视的紧迫性。在我国社会经济不断发展中，对预算管理体制改革有着客观的必然性的要求。对事业单位而言，实施预算管理制度改革具有积极作用，但也有一些亟需改进的问题。
关键词：事业单位会计；预算管理制度；问题；转变
DOI:10.16517/j.cnki.cn12-1034/f.2016.02.034
引言
事业单位会计是会计的一种特殊形式，它是通过记录和反映事业单位的日常发生的结果来监督预算的执行情况。事业单位会计的特点：一是事业单位会计对大部分业务采用收付实现制，仅能对小部分业务或日常事项采用权责发生制。二是事业单位会计信息的目的与一般会计相似，提供专业会计信息相关的财务业绩、年度业绩、预算管理等。三是对资产的计量，一般不调整资产的账面金额，会根据实际购买或建造的成本。执行全方位的透明的预算制度，不断提高公开度和执行标准，继续深化在预算管理制度方面的转变，不仅可达到事业单位会计核算的体系完善和制度健全最终目标，同时也是国家财政体制改革在经济高速发展环境下的必然要求。
事业单位会计在预算管理制度方面存在的问题
1.跨年度预算平衡机制尚未建立
目前，延续了许多年在改革开放初期形成的在预算执行期内以收支平衡为最终要求的制度，已无法适应当前经济社会发展的真正需要，给事业单位会计的日常工作带来了一定的困扰。其主要表现在：（1）人为调节财政收入进度。在当前税收部门的常年习惯下，税收征管目的变成了仅关注税收的额度是否达标。当社会整体经济发展较好时，税收也会同步呈现迅速增长的情况，但税收部门为确保只需要和当年预算符合即可，便在完成本年预算收入任务之后，出现了仅为实现预算数额而将多余税额不上报的行为，税收收入将不会体现当年实际的经济增长情况，要么是一种放松的征收，要么就直接少征应征税额或者不征；当整体经济形势不好时，税收部门就会有意识的提高征收，或将曾经压库的税收重新上缴，由此又会出现这样一种情况，即当年税收收入增长，而当下经济形势却是在持续下行。这样带来的结果就是，在经济发展较快的时候，财税部门完成收入指标比较轻松，但财税部门反而会倾向于减少征收，把更多的资本留在了民间，可以推进经济发展的更好；但在经济形势不好的时候想完成收入指标会很不容易，财税部门就会为了达到相应的指标而增加征收，民间的资本会变得更少，更加阻碍了经济的复苏。这让外界看来预算执行就是一种有悖常理的行为，并有可能造成经济形势的不断恶化，对经济的可持续发展和国家相关重大决策的出台都会有负面影响。（2）虚列或少列预算支出。为了保障预算收支平衡，以达到收入与支出相协调，接受可容忍性结余的预算目标，预算收入和支出在截止日将近不能达到平衡的时候，如果收入超过支出，将更增加虚列支出项目，以期与支出平衡，抵消结余，造成载有过量沉淀资金的相关交易；如果收入小于支出，就会出现本应是本年度的支出的项目却没有列入本年支出，更糟糕的结果就是，本来安排来实现支付的支出逆转平衡，增加的支出压力放在了第二年。伪造或减少列示预算支出都严重违反了真实性会计原则，这样会在年终决算时为政府预算提供了一个错误、不准确的预算收入和支出的信息，不利于政府相关部门做出重大决策，同时也严重破坏了预算应有的严肃原则。
2.预算执行管理不足，预算使用绩效不高
（1）当下的预算指标并未做到规范和具体的基本要求，这会使预算的收入和支出相关执行工作进展难度较大，不利于提高预算支出的公开程度，违规支出行为发生的可能性因此增大，间接地也会不利于后续开展监督和管理等工作。与此同时，根据此次改革在运用国库集中收付方面的相关规定，各事业单位会计应将日常各自全部需要纳入管理的资金按照国库集中收付制度执行，其中包括部门预算管理的和实行收入与支出分开管理的。这说明在单位的预算资金范围内，预算资金范围外的和自有资金都已列入财政预算部门的预算编制当中。可实际的执行情况并非如此，那些不应纳入单位本身所有的部分其他收入也包括了进去，由此在考虑单位自有资金这部分的时候，不管是从理性看法上还是管理模式上都很难被纳入兼顾管理的范畴，而这一部分的计划也不太强，总体上会导致整体预算的实施大大降低。（2）虽然预算绩效管理工作在一定程度上得到了弥足珍贵的发展，但总体而言，仍处于初级阶段，主要存在几个方面的问题：一是预算绩效管理制度仍然不健全，绩效考核的实施运用有待提高，预算绩效管理还处在不均衡的推进，预算绩效管理水平依然不够，预算绩效管理的质量水平略低。二是“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的理念仍然盛行，未建立预算绩效管理的全过程的机制，突出表现为预算编制中、预算执行过程中、财政决算审核时对预算绩效考核的忽视等。三是预算的法律法规相对缺乏绩效管理，制度体系还不完善，对预算绩效管理的保障支撑作用不强。
3.预算透明度不够，财经纪律有待加强
目前，在我国政府的各级预算中，并没有向社会提供具体数据指标，还是按照已经过时的老办法执行，预算和最终的数字公布仅为几大类的支出项目，且只做了大量的文字解释。这些非常广泛的预算目标相对于各行各业的人民大众，无论是人大代表还是公众，依然是外行不够了解，专家也看不出问题。我国实行的是向全国人大提交预算审议的政府报告机制，而不是根据相关财政部门在真正实施过程中的实际收入和支出的数据。可以说一直是在暗箱操作，不得不应付上下级部门的各种要求，除了对预算计划的临时追加拨款项目会有较为详细的说明外，其他更多的预算列示也基本都缺乏本应有的公众知晓特性。从我国目前各级政府的财政预算制定和执行情况的反馈看，全国人大和各级政府的相关部门之间尚未真正形成有实质意义的监督和约束机制。在缺乏监管的情况下，各种违法和腐败现象的层出不穷也就成了理所当然。全国人大要起到监督政府的作用，不仅要避免对审计机关监督力度不够的困境，还要对其中可能会产生的矛盾进行直接干预。由于人大不能行使审计监督的权利，审计可作为间接外部监督机制，监督预算，使人大对预算管理和监督缺乏实质性的直接干预办法和手段，人大监督的实际效果就打了折扣。
事业单位会计预算管理制度的改革举措
1.建立跨年度预算平衡机制势在必行
（1）建立预算赤字的非本年度补充机制。将以支出相关政策确定的支出主导预算作为确定年度预算的主导方向，放弃过去那种量入为出的传统平衡预算。在这期间可能会出现一种状况，就是预算收入与预算支出不对等。当预算收入突破预算支出时，那么所有的安排都没有被迫花费的更多，则是将收入结转，放到下年去使用；在当年预算支出大于预算收入时，也就是预算出现了赤字的状况，不再强行削减该年度支出，而是通过大数据分析的有效预测之下，通过非本年度精确的预测来弥补预算赤字。长期的预算平衡是动态的平衡，而不是强制的短期静态平衡。（2）经科学论证确立的宏观长远的重大事项机制。多年度联动的平衡预算方式将体现在细节的扩张和大体的紧缩，所以年预算超支是可以被允许的，因为其具有相对的可控性，这正是建立在宏观长远的预算平衡的基础之上。为了实现长期的预算平衡控制，首先必须有当前宏观调控的一个主要的长期问题，那就是主要的长期科学研究的事项可以进行以获得宏观的，相对准确的预测数据。必须有重大项目实施的连续性，政策不一定是要一年一定，更应有长远考虑。宏观的财政规划和管理，其中不仅要加强各年度的预算管理，也要完成宏观预算的编制工作，提升国家财政相关政策在实施过程中的长远性和可持续性。
2.实行权责发生制的事业单位会计综合报告制度，完善财政统一支付制度两者要做到齐头并进
（1）需要改进预算管理制度的税收制度，不断优化预算的政府间关系。收入预算解决方案要及时的在各级部门公布，逐步推广的所有收入和支出预算单位，应划分收入阶层，从而不断提高预算管理。与此同时，资金的财政统一支付，还起到了事业单位对其自身收入的有效监督。除此之外，预算的集中管理在自行支付集中外部工作的时候也应该采取额外的预算资金的集中管理，财政部门以及预算单位要建立详尽的明细账，按照收入的来源不同，划分为上级补助资金、其他收入、预算内收入、预算外收入、自有资金等科目进行做账。此外，还要完成财务部门和预算单位对于每个会计科目的上下级之间内部逻辑联系的工作，并对标准化的写入模式进行定期不定期的检查。在进行财务部门的内部工作时，财政部及其下属的支付中心可以定期将收入预算的完成情况反馈出来进行支出管理，由此方便了分析和执行对应的预算制度，政府可以做出适时、合理地提供财政拨款改善项目的内部控制成效的资金使用情况说明。（2）国库集中支付是密切联系在各个部门的，在该年度的按照预算指标金额各单位达成的形式挂钩的金融机构支付良好的部门预算和经批准追加预算调整准备支付每月的计划，然后提交给上级主管部门等待审批的结果汇总，由财政部门根据各单位的预算发给其相应的额度，各单位再根据预算批准后的额度和计划层次再确定支付开支。在这方面，按照财政部门单位预算必须批准该项目，部门预算与单位的实际情况，制定合理的计划用途为该年度每月的资金。
3.将加强财经纪律、加大预算透明度、完善制度考核作为转变的坚强后盾
（1）在新形势下，事业单位会计的首要任务就是要确立和完备预算管理的监督机制。在事业单位日常会计中，必须尽快完善预算方面的相关监督机制，以确保整个预算的实施和执行过程能够顺利进行。具体的实施要求为：前期审核、过程监控、完结检查核证。要想做到前期审核，事业单位会计就要对预算的编制过程先进行信息汇总核对，并建立预算编制审查工作组。要想做到过程监控，就要对预算的执行情况实行定期审查与不定期抽查相结合的管控办法。要想做到完结检查核证，就要提高监督结果的透明度。加强上级部门的预算外部监督机构，审计局、财政局应组织机构的经常预算的执行情况，不时的全面的审计或特定审计，逐步建立和完善预算执行监督机制的制度。防止财政拨款或专项资金被非法使用，由此提升相关资金的使用成效。（2）为了加强预算的透明度，应在这几点上着力：一是加强政府的行政前瞻性和财务有序性。二是尽快实现成果共享，做到政府内部共享的同时，重点要放在政府和人民大众之间，让大多数人享受政府成果，这样才能提高大众对政府预算行为的监督力度。三是加强对相关人员的技术培训。政府的财务规划和远景规划公之于众，是为制定和执行政府政策提供参考，提高政府预算行为的效率，更有利于政府预算行为，使公众对政府的政策导向，发展目标等理解的更加深刻，提高政府预算透明度的公众监督执行。（3）在当前的新形势下，加快开展事业单位会计考察体系的相关工作，对预算管理有着重要的作用。在日常的预算执行管理过程中，重视考核工作的同时，强化事业单位考察体系也不可忽视。对事业单位的日常预算执行管理而言，强化事业单位考察体系，应以总结预算指标运行的情况为基础，进而对年度预算的执行做出科学全面的分析。从基础做起，联系事业单位的实际状况，建立一整套可行的考察指标体系，强化事业单位预算管理机制。与此同时，尽可能的根据年度预算的结果对各执行部门的绩效考察给予对应的评级，并采取适当的奖惩措施，最终达到提高资金使用效率的目标。结论在此轮预算管理体制改革公布之后，事业单位会计的变革将是一项综合的系统工程，实施中也会有一定的中长期复杂性。在国家经济新形势下，为了发挥行政机构在预算管理过程中更加有效，内部控制的机制在行政事业单位不断强化，这就意味着各单位要更加正视内部管理在预算工作中的运用，重视预算单位的编制，提升预算机构的执行力，保障预算监督机制的有效发挥，完善预算会计的考察制度，积极探索此次改革开始之后事业单位会计预算管理的有效实施办法，只有这样，才能使事业单位会计不断适应国家经济形势的新要求，促进事业单位突破以往发展的“瓶颈”，进而为国家和人民做出应有的贡献。
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作者：王岚 王译
