摘要：2013年，中央一号文件提出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。各地根据中央要求，积极安排部署，开展确权登记颁证工作。按照确权工作时间计算，2016年是关键之年。本文以辽宁省为例，收集整理了2016年农村土地承包经营权确权登记工作情况，对确权工作中存在的主要问题进行梳理，初步分析了产生的原因，并提出下步工作建议。
关键词：土地承包经营权；确权登记；辽宁
2016年辽宁省需要完成3000万亩集体耕地的确权登记任务，占全省集体耕地总面积的41.95%。按照国家要求，在这么短时间内完成3000万亩确权任务，不仅需要地方党委、政府正确领导，还需要各级农经部门和技术单位努力工作，也需要广大农民群众支持配合。同时，对前几年确权工作完成地区进行总结经验和反思教训，避免重复工作中的失误，对其他地区将开展确权工作是非常必要，而且十分重要。本文以辽宁省为例，收集整理了2016年农村土地承包经营权确权登记工作情况，对确权工作中存在的主要问题进行梳理，初步分析了产生的原因，并提出下步工作建议。
一、确权登记工作存在的主要问题
1.确权登记颁证工作是按照党中央、国务院统一安排部署，各级农业部门牵头组织实施，通过GPS等先进技术测绘农户承包地，重新确认土地承包经营权的一项民生工程，也是一项政治任务。但由于受地方重点工作影响，致使部分地区的个别领导重视不够，认为确权工作是农业部门的责任，所有工作都推给农业部门；有的地方在确权中遇到问题，工作方式方法简单，解决矛盾纠纷的措施不多，等、靠、绕、拖，期待上级制定政策，而不是积极主动研究解决办法；有的地方宣传、培训缺失，确权的政策主要掌握在基层干部手中，很多农民不了解确权工作的目的和意义，配合参与确权工作的积极性不高。2.按照国家要求，开展确权登记颁证工作，核心是确权，关键在权属调查。确权工作的程序包括：土地承包档案资料清查、权属调查、调查信息审核公示、完善土地承包合同。权属调查的重点是做好发包方、承包方和承包地块调查。目前看，部分地方忽视了确权工作程序和手续，有的整理档案资料，不注重收集国土“二调”集体耕地的数据和图斑，将属于国有耕地当成集体土地进行测绘；有的对工作质量要求不严，缺少当事人签字、主体或者客体发生变动不做说明，“漏”、“空”等不规范的问题较多，特别是“无签字”现象较多，直接影响了后续工作；有的工作随大流，不严格要求工作进度，确权进展缓慢。3.确权登记颁证是一项系统工程，不仅需要各级政府的政策支持，还需要测绘、数据库、互联网等专业技术支撑。在确权登记颁证工作中，大部分地区都是通过市场的手段，向社会购买服务，完成确权登记颁证工作任务。2013年中央一号文件就明确：农村土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助。目前，中央财政按照每亩10元的标准予以补助，辽宁省财政按照同样数额予以配套落实。但在部分地区，由于市、县两级财政实力参差不齐，有的市落实了配套资金，但大部分市、县未落实补助资金，在一定程度上影响了地方主动性；有的地方财力困难，在省以上财政补助资金下达后，不能及时拨付给技术单位和乡镇政府，影响了地方工作积极性。
二、产生问题的原因
1.工作保守，缺乏创新意识。确权工作职责比较明确，各级政府尤其是县乡两级对本行政区域内的土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责。应当说，绝大部分的县级政府高度重视，主要领导亲自挂帅，亲临一线组织开展确权登记工作。但部分领导工作保守，求稳怕乱，虽然省政府已经下文件，明确了财政补助标准，但当地还是待上级财政补助资金到位后，才启动招标工作。从招标项目启动、中标技术单位公示、签订技术服务合同，过程较长。导致技术单位错过了最佳测绘时期。2.力量薄弱，农经工作体系不完善。县乡人民政府是确权登记颁证工作的实施主体，责任重大。但由于历史原因，承担具体工作的农业部门，特别是农经部门任务较多但人员较少，责任重大但手段薄弱，开展确权登记工作业务指导的能力有限；村组干部没有利益牵动，工作主动性差，出现的土地承包纠纷矛盾往往上交；乡镇农经机构不健全，人员不稳定，特别是缺乏工作能力强的人员，业务指导不到位，矛盾纠纷处理不及时，造成确权工作迟缓。3.贪多图大，技术单位降低了工作质量。目前，辽宁省具有测绘甲级资质的单位有50家左右，乙级资质的有上百家。面对7000多万亩的耕地测绘任务，各测绘技术单位积极争取，想多拿项目。经过前几年的实践，一些测绘单位因价格的原因，主动退出了这块市场；有的仍然坚守，并通过过硬的技术和能力，赢得了市场的认可；但也有部分技术单位，技术、资金实力不强，而且多头揽标、中标，由于技术人员跟不上，只能临时雇工，甚至“转包”出去，不仅影响进度，还影响工作质量。
三、对策和建议
1.建立土地管理专家组，协助开展相关工作。最近几年，农村土地承包管理工作任务较重，除土地经营权流转、仲裁体系建设等，重点是确权登记颁证工作，时间紧、任务重、跨度大。为解决工作人员不足、技术力量弱等问题，省农委积极筹划建立专家组，通过专家指导、协助检查等工作模式，锻炼农经队伍，提高个人的研究问题能力。2016年初，经省政府同意，省农委组建了土地承包管理专家组，抽取了部分专家组成省检查验收组，对各市确权登记工作开展阶段性检查验收，收到了较好效果。2.完善确权政策措施，统一工作规范。随着工作的全面开展，农村土地承包权确权登记工作难度也在不断增加，近郊与远郊、山区与平原、原住民与后迁入户等，不同类型地区需要采用不同的工作方式方法。为此，需要有针对性地提出政策措施，指导基层开展工作。2016年，省农委在调查的基础上，对2015年制定的“致广大农民群众一封信”、“村委会确权工作实施方案”进行修订，制定了“县农业部门或乡镇政府关于确权工作的指导意见”，并以《关于印发2016年农村土地确权登记颁证工作部分示范性文本的通知》（辽农确权办［2016］9号）的形式发各市确权办，进一步规范确权工作行为。3.组织相关业务培训，明确工作标准。根据2016年土地承包确权登记工作情况，省农委先后举办了3次培训，对确权登记、土地流转、纠纷调处、数据建库、信息应用平台搭建等土地承包管理工作进行安排部署，参加培训人员达到600多人次。各市农委也都举办了类似培训班，将法律政策和省里工作要求宣传培训到县到乡。根据确权登记颁证工作进度，大部分县级农经部门组织了力量，逐乡、逐镇、逐村组进行宣传培训，提高乡镇干部的业务能力和水平。4.工作建议。一是确权面积认定工作。作为确权工作成果，农户承包的土地出现3个面积：原承包合同面积、实测面积（种到哪、测到哪）、确权面积，这涉及到发包方、承包方共同协商确定。由于农户追求公平，但各户面积多少不一，需要在国家层面上加以明确。二是财政补助资金的管理。重点是确权登记颁证工作成本的核算工作，建议开展财政补助资金的专项审计工作，确保确权工作结束、工作人员不倒。三是检查验收工作。现在看，由于历史原因，县域内都存在极个别村组没有开展二轮延经济类b类期刊包工作，也无法确权，工作也无法收尾，这需要明确政策，确定检查验收工作标准。
作者：金迪 孙娟
