一、民族自治地方立法与依法治国的关系
（一）民族自治地方的立法是依法治国的基础性环节
依法治国的根本前提是有法可依，加强民族立法，才能有法可依，才能为有法必依、执法必严、违法必究的依法治国的基本要求打下坚实的基础。加强民族自治地方立法工作，是完善中国特色的民族法律体系的必然要求，因此加强民族自治地方的立法工作是依法治国的必然要求。自十一届三中全会以来，国家重视对民族问题的解决，各级立法机关制定了大量的民族法律、法规，初步形成了具有中国特色的民族法规体系和监督机制［１］。民族立法工作逐步趋于成熟，立法成果不断涌现，有力的推动了我国依法治国的进程。
（二）依法治国方略要求加大民族自治地方立法的力度
依法治国对民族自治地方的立法提出了更高的要求，依法治国就是用法律手段管理国家经济、文化和社会等方面的事务，保证国家各项工作都有法律依据。在建设法治国家的过程中，要使法律成为人们的主要调节手段，使“法律之上”成为人们行为的最高追求，必然要求高质量的立法与之相适应，因为依法治国的前提就是有法可依，所依据的法不但要达到一定的数量要求，更需要有高质量的追求，所依据的法必须体现科学性、民主性，体现时代性。同样民族自治地方的立法也需要追求高质量，民族自治地方在立法过程中，要进行大量的调查研究、分析论证，从实际出发，体现民族性、地方性，要使制定出来的法律、法规以是否具有实效性、针对性、可操作性、是否体现最广大民族群众的根本利益为标准。尤其是，在进行民族自治地方立法过程中，要善于调查研究，积极的挖掘少数民族的习惯法，可以把长期合理调节民族行为、反映民族自治地方独特发展规律的“活法”上升为正式法，更好的对民族事务进行管理，维护广大民族群众的合法权益。
（三）依法治国是民族自治地方立法的重要原则之一
“依法治国”从根本上来讲就是“依宪治国”，宪法是国家的根本大法，是一切社会活动的根本准则，一切法律、法规和法律制度都要坚持不同宪法相抵触，如有抵触，即为无效。民族自治地方的立法自治权来自于宪法的授权，当然也必须坚持这一原则，没有宪法的明确授权，民族自治地方立法就成了无本之末、无源之水。在民族立法过程中，只有坚持“依宪治国”、“依法治国”，才能维护宪法的权威、维护国家法制的统一和尊严，从而能够有效的解决民族矛盾、维护安定团结的局面，促进民族自治地方的繁荣和发展。从本质上说，民族自治地方立法的活动本身就是依法治国的充分体现，因此遵守宪法和法律，维护国家法制的统一，是其活动的首要原则［２］。
二、当前民族立法存在的问题
民族立法指的是，具有国家立法权的国家机关依照法定的程序，在法定范围内制定、修改、废止有关处理民族关系的法律和其他规范性文件的活动［３］。我国宪法和民族区域自治法均规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”同时我国的许多部门法律，还专门授权民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会，可以依据该法的基本原则和当地的民族特点和地域特点等实际情况，制定变通规定和补充规定。当前我国民族问题同宗教问题、边疆问题及国际背景等因素结合起来，使日益复杂的民族问题在处理时变得更加棘手，及时将民族问题的解决手段主要靠政策转向主要靠法律、法规来解决，变得越来越迫切。加强中国特色的民族法制建设，既是顺应我国依法治国的社会大背景，同时也是正确解决民族问题，有利于民族的平等、团结和共同繁荣发展。目前，经过法律理论和实践部门的专家和学者的共同努力，我国已经形成了多层次的、综合性的、民族方面的法律法规体系。正像任何事物的发展都需要一个过程一样，我国的民族法律体系建设也在经历着一个不断完善的过程，它的不断走向成熟不是学者的主观臆造，而是不断总结实践经验的产物。中国的民族法制建设的实践和普通的国家法制建设实践一样，具体包括了立法、执法、司法、守法、法制监督等环节。其中民族立法是整个民族法制建设的基础性环节。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国之后，我国的法治化进程进入了快车道，但是民族立法工作中也出现了许多不适应依法治国和市场经济的问题，对民族立法工作提出了更高的要求和挑战：
一是对于民族立法的重要性认识不足。尽管我国的民族区域自治法颁布已经３１年了，但是随着时代发展，落实和完善民族自治区域自治法仍然任重而道远。上位法和下位法存在大量的冲突；自治机关的自治权没有有效实施；上下级机关在在立法权力的分割与归属上仍不明确；自治权的行使缺乏救济，宪法无法对民族区域自治法实施有效监督。在民族自治地方，还有相当数量的立法机关仍存在着“一把椅子，两天假日”的现象。有关机关对民族自治地方的立法的重视许多还只是挂在口头上，没有实实在在的给予重视，经费及制度投入不足，制约了民族立法的发展。国家及上级机关对民族立法理论上有完善的政策和法律，但实际执行中重视程度有待改进，往往决策时与一般地方立法一样“一视同仁”，实践中，上级机关并没有将民族自治区域和其它一般地方相区别开来。由于行政权力对立法权干预的大量存在，上下级政府和立法机关的权力划分和界定还比较模糊，造成下级相关机关无所遵循，处处“唯上级机关是从”，民族立法不能真正体现民族的“自治性”，许多民族地区的群众并没有真切感受到自治权的真正实惠。
二是从我国民族立法的实践来看，由于国家机关职能分工的存在以及部门利益的差别，容易出现各自为政、大多考虑小范围的利益，常常忽视整体利益。立法机关在民族立法时，很难站在民族法律体系结构内在和谐、统一的高度去制定民族法律法规，这就形成了目前我国民族法规体系的庞杂、混乱和冲突的局面。突出表现为：许多规范性民族法律文件较为零散，缺乏规范化、系统化；一些规范性民族法律文件的法律地位、效力及其相互关系缺乏明确的法律规定；一些规范性民族法律文件存在矛盾，如一些部门规章、地方法规与自治法的规定存在矛盾和抵触［４］。
三是民族立法调研论证的力度不够，与民族、地域的结合不强，造成立法没有针对性。行政权力干预立法的现象时有发生，过于强调上级立法机关的批准备案程序，批准和备案尽管一方面加强了国家法制体系的统一和协调，但从另一方面来看，却相应给民族自治地方设下了更多的条条框框，限制了自治权的行使，造成民族地方立法的积极性不高，缺乏主动性，发现不了地方立法的“问题点”和“空白处”，自治立法照抄、照搬的现象时有发生，从而使自治立法权的实现流于形式。四是民族立法程序不完备，许多立法体制、机制、制度需要加以完备，立法队伍整体素质不高，特别是基层立法机关的人才流失严重，造成立法人才严重不适应繁重的立法，当前急需要完善人才培养机制建设。立法人才素质不高造成立法语言模糊、不确定，立法技术不具有可操作性。如在概念的准确使用、逻辑结构的合理安排、语义的恰当表达等方面还存在着诸多问题，给执法提供了较大的自主裁量的空间，易造成司法腐败和社会不公。
三、完善民族立法的具体措施
针对民族立法存在的上述问题，顺应我国的法治化建设的要求，完善民族立法，需要做好下列工作：
（一）高度重视民族立法工作，认真贯彻民族区域自治法，完善立法体制
要充分认识到，民族立法是我国社会主义立法的一个重要组成部分，成熟的民族立法工作将是国家法律体系建设的关键一环，在我国的政治、经济、文化、社会和生态文明建设等领域均发挥着重要的作用。实践中，要采取有效措施认真贯彻和落实民族区域自治制度，在民族立法工作中要尽量避免将民族自治地方和国家一般行政地方完全同等的对待，要突出其特殊性，赋予其合法合理的自治权。进一步研究民族区域自治制度落实的方式和方法，以开放的态度完善这一制度。要全面深化改革，加强对自治条例和单行条例的执法检查工作，将民族区域自治的制度设计转化为国家治理的能力上。进一步完善立法体制建设，捋清上下级机关自治权力的界限和归属问题，避免立法过程中的权力冲突，以形成有效合力，共同促进民族立法工作的高效率。
（二）进一步加强规范性民族法律文件的规范化和系统化工作
民族法律文件的规范化和系统化工作，是民族法学界长期以来常提常新的问题，尽管理论和实务界对该问题的均有了重视，但对目前我国的民族法律体系出现的庞杂、混乱和冲突局面还没有从根本上解决。出现该局面主要仍然是国家机关职能分工的存在以及部门利益的差别，立法机关在进行民族立法时，易忽视民族法律体系的和谐、统一来制定民族法律法规。民族法律文件的规范化指的是，规范性法律文件在由不同国家机关制定时，要有统一的专有名称，其效力、法律地位及其相互关系应有明确规定，在表述形式上应有统一的规格，文字简练明确，法律术语的使用必须严谨［５］。而规范性民族法律文件的系统化是在法律文件规范化的基础上，对各种规范性民族法律文件进行系统的整理、归类或加工，使其系统化的过程。规范化是强调对规范性文件在制定过程中的要求，系统化则是强调在制定之后的要求［４］。系统化的目的是既可以发现法律空白，为立法提供指导，又可以消除各种规范性法律文件的冲突，是完善民族法律的必要途径。
（三）民族立法要紧密结合本地域和本民族的特点来进行
在民族立法过程中，坚持走群众路线，从实际出发，实事求是。立法工作者和法学专家要多走基层，重视调查研究，反映民族特点和群众呼声，加强立法工作的经验交流，多走出去取经、多到基层听取汇报，形成立法框架，在起草立法草案的过程中，要反复征求民意，提高广大民众参与立法的积极性，为保障制定出高质量的民族法律法规打下牢固的基础。立法要立足特色，搞好立法规划和立项工作，关注民生、促进民族自治地方的经济发展。民族立法部门的工作者要认真调查研究当地民族的经济、社会及文化的特殊性，因时制宜、因地制宜的制定一些能够科学有效的反映和指导民族地区经济、社会和文化发展的自治条例和单行条例。注重挖掘民族习惯法的宝贵文化遗产，把各民族中有利于民族团结进步的习惯法及时吸收、认可，赋予其法律效力。同时各民族之间通过加强互相学习，相互借鉴各民族的优秀法律资源，促进整个民族法律体系的完善和发展。凡是能够反映民族地域和特点的法律，就能够焕发长久的生命力，就能够在民族地区得以较好的贯彻和实施。立法最为关键的环节就是调查研究，法律工作者只有沉下去，重视调查研究，才能够发现立法的“空白点”和社会需求，从而使民族立法远离形式主义和照抄、照搬现象。
（四）完善立法程序、提高立法人员的素质
改变传统的重实体法轻程序法的观念，进一步完善民主立法和科学立法。尽管在改革开放以来，随着我国的法治意识逐步深入人心，立法程序的重要性越来越引起广大理论和实务部门的重视，但是还需要进一步完善。如要改变长期以来仅仅依靠人民大表大会立法的现状，研究逐步扩大同级立法的主体范围及各个立法主体间的权力划分，促使立法的高效率运行。在完善立法程序的同时，要建立一支高质量的立法队伍。立法队伍建设是完善民族法律法规体系的有力支撑，是民族立法的核心要素，可以说，一个地方立法队伍的素质高低决定了一个地方的法治状况。民族自治地方要结合本地域和本民族的实际情况，建立团结、高效率的、由人大和相关专家组成的立法领导班子。民族地区人才队伍建设是制约民族地区发展的瓶颈，特别是民族立法队伍建设要加强，在招聘中，要采取特殊的政策留住人才、用好人才，不能由于立法人才队伍的不稳定问题而制约了民族立法工作。尽量减少法律法规条文中不具体、不灵活的条款，增强法言法语的科学性和逻辑性。立法工作者要紧密结合民族地方的社情民意经济学的变迁，及时有效的加强民族立法的立、改、废工作，加大能够反映民族经济建设发展、民族文化传承和生态保护方面的法律、法规的出台力度，使民族立法走上健康、良性的发展轨道。
作者：李继扬 单位：云南大学
