随着全国市场经济不断发展，全国市场化程度越来越高，农业生产实现了由“为自己生产”向“为市场生产”的转变。同时，农村劳动力向非农领域转移，全国农民工总量达到2.69亿人，农民收入来源多样化。全国家庭农场己发展到87.8万家，农民专业合作社发展到98.2万家，还有众多专业大户。它客观上要求土地流转到家庭农场、农民专业合作社和专业大户手中，发挥规模效益，以实现增产增收。
十八届三中全会对农村改革做出了重大部署，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。根据农业部发布的数据，截至2013年底，全国（不含西藏）家庭承包耕地流转总面积达到3.4亿亩，占到总承包地面积的26%，经营面积在50亩以上种植大户超过287万户。随着农村土地流转的加快，推动了农业规模经营的发展，土地流转规模经营的成效已经显现。一是加速了新型经营主体发展，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体大量涌现，这些流转土地的主要流入方己成为农业规模经营的主要实施者。二是已经初步改变了农业生产方式，通过土地流转，实现了以土地为核心的农业生产要素集中，优化了农业耕种与经营模式，一定程度上提高了农业生产的规模化、机械化、特色化和科技化水平。三是较好发挥了农业增效、农民增收促进作用。农民以股份合作、出租、互换、转包等形式交付给合作社、龙头公司经营。农民们放下锄头，摇身一变，成了村里公司的股东或产业工人，拿了“双薪”，实现了农业增产、农民增收。
但在土地流转中还存在诸多问题。现有的金融机构不能为农村土地流转提供持续、专属、长期全面的金融服务，须重塑农村金融组织机构，通过专业政策性金融服务，激活流动性最强的资本，带动流动性较弱的农村土地合理转移，实现农村土地价值的真实反映、土地交易的公允合理、土地要素的合理利用、土地投资的持续增长，从而提高农民财产性收入，逐步缩小城乡差距。资金少难以周转，难以获得贷款支持，限制了合作社规模的扩大和经营能力。也导致土地利用和产出受到影响，如有的外出农民希望流转土地给合作社，但合作社拿不出流转资金，土地只能荒芜。合作社迫切需要土地流转资金。增加农村金融供给需要农村金融制度创新。农村地区合格的信贷主体较少，农业企业往往没有信用记录，没有规范的财务制度，缺乏金融机构认可的可抵押资产，很难满足商业银行的贷款要求。
以土地流转为纽带、以规模化经营为特点的新型生产方式对农村金融服务提出了新的需求。以现代化耕作和高效农业为特点的规模经营，需要大量的固定资产投入和流动资金支持，迫切需要金融机构的信贷资源扶持。现在农地流转存在法律与政策互不配套。
2010年以来，党中央、国务院相继出台了多项支持以农村土地承包经营权向金融机构抵押融资的新政策，鼓励金融机构创新农村抵（质）押担保方式，而在法律层面只对“四荒”土地使用权的抵押权能予以明确，其他类型的农村土地经营权抵押行为未能得到法律支持，金融机构开办此类创新业务，一旦出现贷款违约，金融机构将面临法律不支持风险，金融机构开办业务的积极性难以得到有效调动。因此，缺乏法律保障成为政策推广的最大障碍，相关法律制度亟待完善。土地流转交易平台体系尚不健全。
目前，我国的土地流转交易市场尚不完整，土地流转的信息传播渠道不畅通，一旦出现借款人违约，土地承包经营权的商品属性难以通过市场充分显现，抵押权人难以有效实现抵押价值。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。它为加快构建新型农业经营体系、改革农地承包经营权抵押制度指明了方向；它也为农村金融改革发展要服务农地流转指明了方向。
作者: 郑良芳 单位：中国农业银行研究部兼体改办原主任
