一、招生录取领域
高校选拔人才的主要渠道是招生录取，面对不断扩大的高校招生自主权，一些高校违规招生，个别招生工作人员在招生工作与实务中存在受贿索贿、徇私舞弊、暗箱操作、弄虚作假等违法乱纪的行为。王蕾在网易新闻另一栏目发表文章，揭露了改分、点招、赞助、条子、定向、调剂、调档、补录、保送、中介等高校招生的十大腐败通道。例如，2004年河北体院招生腐败案中，招生办工作人员收受贿赂达102万，直接为97名考生更改了成绩；2008年武汉警方通报，武汉音乐学院一名二级学院院长和6名教师在招生过程中，利用手中掌握的专业考试评分权，收受他人贿赂达300余万元。根据2012年江苏媒体调查，江苏点招市场明码标价，9万~100万不等，普通一本院校40万搞定，南京大学、东南大学级别的则需120万～130万左右。在2008年湖南高校招生受贿案中，湖南省教育考试院监察与督查处副处长谭博文收受贿赂280万，共帮助69名考生通过了高校“点招”。2004年兰州理工大学招生事件中，该校招录人员对低于录取线3分的内蒙古考生苗立新称，花3万元即可通过“机动名额”录取。2004年北京航空航天大学招生丑闻中，该校3名教职工利用定向招生机会，向7名国防定向生索取共计55万元高额费用，其中1名广西考生被告知要交10万元才能领到录取通知书，否则退档。吉林教育督导团原总督学于兴昌2002—2009年为40名有升学或调整专业需要的学生提供了帮助，收受贿赂达140余万元[4]。
二、监督职能应当成为现阶段高校内部审计的主要职能
（一）监督是我国现阶段内部审计的主要职能
我国2003年颁布的《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》）将内部审计定义为：内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。从此定义可知，内部审计主要有监督和评价两大职能。2014年审计署公布了《内部审计工作规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），在《说明》中指出：随着内部审计工作的发展，内部审计的思想、理念也随之创新和发展，尤其是2009年，国际内部审计师协会（IIA）重新修订了内部审计的定义，将内部审计的确认和咨询职能并列起来，强调内部审计在公司治理、内部控制和风险管理中的作用，并强调了内部审计的增值职能。为此，《征求意见稿》对内部审计进行了新的界定，即“内部审计是指单位（或组织，下同）的内部审计机构或者人员，实施的一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价单位的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进单位完善治理、增加价值和实现目标。”从上述定义可以看出，《征求意见稿》主张将现在内部审计的监督和评职职能修改为确认、咨询和增值职能[5]。内部审计的职能是审计工作自身所固有的，但并不是一成不变的，而是随着社会经济的发展、经济关系的变化、审计对象的扩大、人类认识能力的提高而不断加深和扩展的。因此，《征求意见稿》对我国内部审计的职能进行修订是可以理解的。但是，将我国现阶段内部审计的职能定位为“确认、咨询和增值”，是不适宜的，这实际上是要将内部审计的监督职能为主转变为服务职能为主。IIA将内部审计的职能确定为确认、咨询和增值职能，是从适应资本主义私有制为主体的发达市场经济体的需要，为其对风险管理、控制及治理程序进行评估和改善，帮助实现目标出发的，内部审计的职能主要的不是监督而是服务。我国实行的是社会主义公有制为主体，市场经济尚处于健全阶段，审计的产生是基于所有权和经营、管理或行政权的分离，所有者不具体行使经营、管理或行政权，需要请独立、有专业能力的第三方即审计人员来实施监督，预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险，它是国家经济社会运行的“免疫系统”[6]。不论是国家审计、社会审计还是内部审计，监督都是主要职能，这正是我国社会主义审计的特色所在。
（二）监督职能应当成为我国现阶段高校内部审计的主要职能
我国从2009年9月1日起施行的《内部审计实务指南》（以下简称《指南》）对建设项目内部审计的定义是：“建设项目内部审计，是指组织内部审计机构和人员对建设项目实施全过程的真实、合法、效益性所进行的独立监督和评价活动。”对物资采购审计的定义是：“物资采购审计是指组织内部审计机构及人员依据有关法律、法规、政策及相关标准，按照一定的程序和方法，对物资采购各部门和环节的经营活动和内部控制等所进行的独立监督和评价活动。”上述定义都比较好的体现了《规定》中确立的内部审计的监督和评价职能。《指南》对高校内部审计也进行了定义：“高校内部审计，是指高校内部审计机构和人员通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现。”[7]这个定义表明，高校内部审计的职能是审查、确认、评价和咨询，这和《规定》中确立的监督和评价职能比较，其监督职能明显被弱化，不完全符合《规定》的精神，这是值得人们重新思考的。首先，这是由我国高校的性质决定的。我国的高校是社会主义高校，且以公立高校为主体。高校资产的所有权和经营、管理或行政权是分离的。公立高校的资产归全民（国家）所有，是全国人民的共同财富，高校只具有经营、管理或行政权。为了保障全民（国有）资产不流失，必须强化内部审计监督。其次，这是由我国高校的管理体制决定的。我国公立高校实行的是党委领导下的校长负责制，党委和校长是高校国有资产的受托者，他们受国家的委托，行使高校国有资产的经营、管理或行政权，基于“受托责任”，基于所有者授权之后“不放心”的心理，国家要求加强高校内部审计监督，特别是对高校领导干部实行经济责任审计，使审计监督嵌入高校运行全过程，成为其中一个不可缺少的环节。最后，这是由腐败多发高发的现实要求决定的。近段时期高校成为腐败多发的重灾区，一个主要原因就是过于强调内部审计的服务职能，忽视或淡化了内部审计的监督功能。我们不否认高校内部审计具有服务功能，但它主要适用于民办高校，因为民办高校实行的是类似于现代公司制的治理体制，资产的委托与受托均在高校内部，股东会、董事会、监事会、校长之间权利相互制衡，内部审计的职能主要是服务，即审查、确认、评价和咨询。公立高校则完全不同，资产的委托与受托均不在高校内部，因而必须强化内部审计的监督职能，以确保国有资产的安全。监督本身就包括有查处和服务的意思。“监”就是要查处、揭露，就是要评价、揭示“；督”就是服务，就是促进整改、促进各方面规范，合起来叫“监督”[6]。只有将监督确立为高校内部审计的主要功能，才有可能从源头制止腐败的产生。
三、通过强化内部审计的监督职能抑制高校腐败
中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》要求“强化权力运行制约和监督，确保权力正确行使”，具体包括加强党内监督、加强法律监督、加强行政监督、加强民主监督、重视和加强舆论监督。在行政监督中，要求“加强行政监察和审计监督”[8]。可见，审计监督已明确纳入到惩治和预防腐败体系之中。这里所指的审计监督，不仅包括国家审计、社会审计，而且包括内部审计。作为处在高校反腐倡廉第一线的内部审计部门，应充分发挥审计保障高校健康发展的监督功能，在构建惩治和预防腐败体系中发挥独特作用，即预防、揭示、抵御高校腐败的作用，形成不能腐的体制环境。
（一）健全机构
内部审计监督要借助于内部审计机构来进行，科学地设置内部审计机构，对于强化内部审计的监督职能，抑制高校腐败，具有极为重要的意义。目前，高校内部审计机构设置五花八门，有的设置了独立内部审计机构，有的与纪检监察部门合署办公，有的隶属于财务部门，有的校长主管，有的副书记或副校长主管，有的纪委书记主管。内部审计机构设置既不平衡，又不科学，严重制约了内部审计监督功能的充分发挥。因此，高校建立和健全内部审计机构势在必行。高校内部审计机构究竟如何设置，《审计署关于内部审计工作的规定》第3条规定：“国家审计机关、金融机构、企业事业组织、社会团体及其他单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。”“法律、行政法规规定设立内部审计的单位，必须建立独立的内部审计机构。”教育部《教育系统内部审计工作规定》第4条规定：“教育行政部门和单位应当按照国家法律、法规和本规定，实行内部审计制度，设置独立的内部审计机构，配备审计人员，开展内部审计工作。”上述规定表明，高校必须建立独立的内部审计机构，没有建立的必须建；与纪检监察部门合署办公的应该分开，各司其职，不能因为精简机构而丧失内部审计机构的独立性；隶属于财务部门的要独立出来，不能既当运动员又当裁判员，使内部审计监督流于形式。高校的内部审计机构究竟由谁主管，《审计署关于内部审计工作的规定》第4条规定：“内部审计机构在本单位主要负责人或者权力机构的领导下开展工作。”《教育系统内部审计工作》第7条规定：“内部审计机构在本部门、本单位主要负责人的领导下，依据国家法律、法规和政策，以及上级部门和本单位的规章制度，独立开展内部审计工作，对本部门、本单位主要负责人负责并报告工作。”上述规定表明，高校的内部审计机构应由主要负责人主管，这里的“主要负责人”应该是校长。2014年10月，中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》指出“，校长是学校的法定代表人”，负有“组织拟订和实施学校重大基本建设、年度经费预算等方案。加强财务管理和审计监督，管理和保护学校资产”[9]的责任，且内部审计监督属于行政监督，理应由校长主管。在建设法治国家的今天，改革应于法有据，主张由党委书记或副书记、副校长、纪委书记主管高校内部审计，都是不符合现行规定要求的，应该予以纠正；若作为试点，也必须得到上级领导机关的批准。
（二）完善制度
内部审计制度是有关内部审计的规程或行动准则，完善的内部审计制度是强化高校内部审计的监督功能，抑制高校腐败的基础工程。内部审计制度在高校已基本建立，特别是《内部审计实务指南》对高校内部审计的原则、内容、程序、方法等做了比较详细的规定，但仍存在不少遗漏，使腐败分子有空可钻，需要进一步完善。这里仅以基建、科研、招生等腐败高发多发三大领域为例。完善建设工程项目审计监督制度。在高校建设工程项目审计制度方面，除按照强化内部审计的监督功能的要求对《内部审计实务指南》中的高校建设工程项的投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段业务管理活动的审计制度进行完善外，还要增加对建设工程项目的招投标活动的审计做出制度安排。《内部审计实务指南》对高校建设工程项目的招投标活动的审计只字未提，而高校基建修缮领域的腐败大多发生在这一阶段。搞好这一阶段的审计监督，严格依据我国招投标法的相关规定，坚持公开、公平、公正地实施基建修缮项目的招投标，就可以将基建修缮领域的腐败扼杀在摇篮中，有效预防高校基建修缮领域腐败的产生。完善科研管理内部控制审计监督制度。针对目前高校科研经费领域腐败多发的情况，在科研管理内部控制审计监督制度的完善方面，重点要放在高校科研经费的审计监督上。《内部审计实务指南》对高校科研经费提出了13条管理办法，但大都是书面审查，缺乏对科研活动全过程进行实时审计监督的内容，致使利用虚假发票、虚列支出、利用虚假合同、编制虚假账目等方式，套取科研经费，超额列支劳务报酬的腐败情况频频产生。因此，在高校科研经费的审计监督方面，要增加对科研活动全过程进行实时审计监督的制度规定，凡需使用科研经费的活动，课题负责人都要通知审计部门派人实时进行审计监督，以杜绝弄虚作假虚报冒领科研经费腐败行为的产生。完善教学管理内部控制审计监督制度。在教学管理内部控制审计方面，腐败多发生在招生领域，这说明学校在招生领域的内部审计制度存在严重缺陷，需要重点加以完善。《内部审计实务指南》对高校招生提出了9条内部控制审计措施，但都是一般性规定，对如何通过内部审计监督来堵塞改分、点招、赞助、条子、定向、调剂、调档、补录、保送、中介等高校招生的十大腐败通道却缺乏相关制度规定。因此，在高校招生审计监督方面，要增加堵塞高校招生腐败通道的相关制度，对招生进行全方位全过程跟踪审计监督，以抑制高校招生领域腐败行为的产生。
（三）创新方法
高校内部审计监督事多面广，涉及内部控制审计（教学、科研、财务、资产和采购管理等）、预算执行和决算审计、建设工程项目审计、领导干部经济责任审计等，几乎涵盖高校所有事务；而内部审计人员的职数却十分有限，只能按不低于教职工总数的2‰的比例配备[7]，每个内部审计人员要对500个左右教职工的相关事务进行审计监督，且需要具备经济、管理、法律、建设工程、信息系统等多方面专业素质。在这样的条件下，要做好高校内部审计监督工作，除了需努力提高内部审计人员自身的业务素质外，更重要的是要创新内部审计监督方法。近年来，我国审计信息化建设与发展迅速，审计技术正不断改进与完善。为适应新形势下充分发挥高校内部审计监督职能的反腐作用，应坚持以审计信息化建设为抓手，不断提高审计监督工作的效率和质量，推进高校内部审计方法创新，高质高效预防腐败行为的产生。推进数据式审计方法。数据式审计是一种崭新的审计取证模式，是审计为适应管理电算化和网络化发展需要在审计方法上的重大改进与创新。数据式审计方法将电子数据作为直接的审计对象，将被审计单位数据库中与审计事项相关联数据，全面系统地收集纳入分析范围和快捷地进行数据处理，审计人员主要通过运用数据分析方法，将各种各样的原生态数据处理转化为审计有用的信息，能够大大提高内部审计的质量与效率[10]。强化计算机辅助审计。积极借鉴“金审工程”有益做法，大力推进计算机辅助审计。通过实施“现场审计实施系统”（简称AO系统），全面推进高校内部审计就地信息化，审计人员通过利用“AO系统”平台，及时而系统地收集、整理有关电子数据，并予快速完成“核账、看账、分析账”等审计作业流程，提高项目审计工作效率。通过实施“联网审计实施系统”（简称OLA系统），积极推进高校内部审计远程信息化，运用“OLA系统”，可以及时完成所需信息的远程采集、集中存储和集中处理并予审计数据分析，实现远程审计目标。通过运用计算机辅助审计技术实施审前调查，在项目审计实施之前，审计人员可以运用计算机辅助审计进行审计项目全面系统分析，科学合理确定审计重点范围、重点环节和重点内容，进而促进审计工效和项目质量提高[10]。
（四）严肃法纪
在内部审计过程中，审计部门和审计人员应严格执行国家有关审计工作的法律法规，强化内部审计监督责任追究，实行分工负责制和层级负责制，即每个审计人员对自己所承担的审计监督事项和审计结果负责，整个项目由组长负责。对在内部审计监督中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露机密以及在某个审计环节、某个审计阶段出现的审计监督差错而导致腐败产生的，要严肃追究相应责任人的过错责任；构成犯罪的，要移交司法机关追究刑事责任，决不包庇纵容。
作者：林媚 单位：湖南理工学院审计处
