一、台湾地区政体与法国政体的比较分析
显而易见，在台湾地区政体中，议会权力从来都不是政府统治的核心权力[2]，而台湾地区的“总统”显然也不是没有实际权力的虚职总统。作为资本主义政权的政体类型[3]满足了这些约束条件后，我们可以把台湾地区的政体类型归为“某种形式的总统制”。当今世界范围来看，总统制政体有两种类型，即美国式总统制及法国式总统制。依照当代台湾地区的政体发展现状，其政体的划分也颇具争议。从形式上看，台湾的政体与法国式总统制即半总统制比较接近。所谓半总统制是指总统既作为国家元首又掌握一定的行政大权，组织领导政府，而政府必须接受议会监督，向议会负责的国家政体形式。戴高乐称这种既具议会共和国制又具总统共和国制特点的政体为“既是议会制又是总统制”[4]。台湾政体的特点与半总统制政体特征有相同之处。第一，从政府与议会的互动关系来看。首先、就议会和政府之间的负责关系而言，半总统制国家政府向议会负责，而台湾地区“宪法”规定，“行政院”为台湾地区最高行政机关，并且依据宪法第57条的规定向“立法院”负责。其次、就议会对政府的制约手段而言。半总统制国家议会具有通过不信任案迫使政府下台的权力，也就是我们通常所说的“倒阁权”，但是半总统制国家议会的倒阁权是一种受限的倒阁权，因为议会一旦行使这种权力，一种可能的后果就是总统和总理在和两院议长协商后解散议会，这无疑会使议员在表决时瞻前顾后。[5]而在在台湾地区“立法院”可对“行政院院长”提出不信任案。但是当“立法院”通过不信任案后，“行政院长”提出辞职并得同时呈请“总统”解散“立法院”；不信任案如果没有通过，则1年内不得对同一行政院长提出不信任案。[6]就这点而言，台湾与法国的政体运行机制中，议会机关的都拥有倒阁权且都是一种受限的倒阁权。第二，从总统与政府的互动关系来看。半总统制国家实行的是“双首长”制。以法国为例，宪法规定行政权属于总统和总理，总统的命令要由总理或有关部门部长执行，总理领导政府，对议会负责而不对总统负责，所以法国的行政大权实际上由总统和总理共享。而另一方面，共和国总统主持国务会议，当总统与总理的意见相左时，要服从总统的命令，一定程度上总理只不过是总统的首席部长或施政顾问，一个明显的例子，密特朗当了14年总统，换了6位总理，总理的相对弱势地位显而易见。而台湾地区中央政府有两个行政中心，“总统”，和“行政院院长”。一方面“总统”的行政权力极大，既有人事任免权，又有直接指挥权。另一方面，施政的政治责任又必须由“行政院长”来直接负责。宪政改革以后，“总统”握有了“行政院长”的人事任命权，甚至连经“立法院”同意的程序也免去（第四次修宪规定）。且“总统”通过“国家安全会议”主动行使其权力，而“行政院长”只是会议参与者之一，所以二者的关系可以理解为最高行政决策机关和最高行政执行机关。处于弱势地位的“行政院长”也就成为部分学者定位的总统“幕僚长”了。[7]所以从总统与政府的互动关系而言而言，台湾地区符合半总统制双首长制的特点。第三、从总统与议会的互动关系来看。半总统制最大的特点就是总统超然于传统的“三权”之上，尤其是凌驾于立法机关之上，最突出的表现就是总统具有解散议会的权力。还是以法国为例，当政府与国民议会发生冲突时，按照法兰西第五共和国宪法，总统在同总理及两院议长磋商之后可以宣布解散国民议会，重新进行议会选举。需要指出的是总统在作出决定时虽然要经过与总理和两院议长的磋商，但也仅仅是磋商而已，他们的意见不能左右总统的最终决定。所以较之总统制国家而言，半总统制国家总统具有解散议会的权力，且较为自由。第五共和国时期戴高乐5次使用这项权力就是最好的证明。[8]而在台湾地区，由于宪政改革，总统获得了解散议会的权力，稍有不同的是这种权力的行使具有一定的前提。宪法规定“立法院”通过对政府的不信任案10日内，经行政院长呈请，并咨询立法院长后，总统可以宣布解散议会。虽然有“行政院长呈请”和“与立法院长咨询”的前提，但就形式而言是符合半总统制下总统具有制解散议会权力的特点的。
二、总统制的台湾——把握台湾地区政体的本质
首先，就实质的权力结构类型而言，以美国为代表的总统制国家其政体建立在“三权分立、制约平衡”的核心原则之下。即在宪法之下政府由总统为首的行政机关、国会、法院系统分别执掌行政、立法、司法大权，相互独立，制约平衡。而正如前文所述台湾地区的权力结构历经历史变革和七次宪改已经由标榜的“五权宪法”演化为实质上的“三权分立”，最高权力机关“国民大会”退出舞台，而原来分工合作的五权，也渐渐演变成制约平衡的三权，这已不同于半总统制国家的混合权力结构类型而恰恰与美国式总统制国家的典型“三权分立”体制如出一辙。其次，认为台湾地区政体靠近半总统制的一条重要论据就是台湾地区实行类似半总统制国家的“双首长制”，所谓双首长制即行政首脑和国家元首共同行使行政权力，但是需要指出的是这种双首长制无论是在典型的半总统制国家还是在台湾地区都有瓦解趋向或越来越名不副实，因为虽然宪法规定两个权力中心分享行政权，但是在实际操作中总统才是真正的权力中心，无论是法国还是台湾，总统都取得了对行政首脑的任免权，行政首脑和总统的职能关系由原来政治设计初衷的合作分工转变为实际上的单向领导，这就造成了国家元首大幅侵夺行政首脑的行政权力的现象，而行政首脑逐渐演变为总统的“幕僚长”或“首席部长”，二元的行政权力结构转变为实质上的总统独享，而这一点恰恰是总统制的特点。第三、半总统制下，宪法明确规定总理领导政府，对议会负责，而不对总统负责。而在台湾地区，经过历次宪改，“总统”取得了对于“行政院长”的人事任免权，更为重要的是这种任免权不需经过“立法院”的同意，这就使“行政院”没有理由再向“立法院”负责，所以在实际运行中，其更倾向于迎合“总统”而造成事实上的对总统负责，最终演化为总统的幕僚长。这种实际状态和总统制国家类似，即政府只对总统负责，不对议会负责。第四、总统解散议会的权力受限。依据台湾地区目前的政体，“总统”在一定条件下才可以行使解散议会的权力，即“总统”在“立法院”通过对“行政院院长”不信任案的10日内，经“行政院长”呈请并咨询“立法院长”之后才能行使解散议会权。[9]这是一种被动的解散议会的权力，也就是说只有当倒阁案通过、“行政院长”呈请，咨询“立法院长”三个条件都满足才能行使，一定程度上限制了总统行使该项权力，这也是一种向总统制国家议会、总统相互独立的模式的靠拢。第五、议会的倒阁权力严重受限。台湾地区宪法规定，“立法院”经全体立委1/3以上联署，对“行政院长”提出不信任案。不信任案提出72小时后，应于48小时内以记名投票方式做出表决。经全体立委1/2以上赞成，“行政院长”应于10日内提出辞职，并呈请总统解散立法院，如果不信任案未获通过则1年内对同一“行政院长”不得再提不信任案。[10]这一制度设计首先在不信任案形成过程中加入了比较严苛的时间要求，其次如果未获通过要1年以后才能再次行使本权，即便获得通过也要冒着被总统解散的极大风险，所以对于“立法院”而言，提出不信任案无疑是一种自杀式的政治举措。这样一来“立法院”在行使倒阁权时，不免瞻前顾后导致倒阁权难以行使，议会对政府的监督、控制能力大打折扣，这一点也是在向政府不对议会负责的总统制模式靠拢。
三、结论
台湾地区政体现状，就其形式而言类似于半总统制政体，但其本质更趋近于总统制政体，而且这也是历次宪改以来趋势所向。这种向总统制的转变是由多种因素造成的，一方面是由于半总统制本身就是总统制的变形，其本质和精髓源于总统制，难免夹杂总统制的魂魄。另一方面是由于自国民党退台以来，政治上历经威权统治及其终结，尤其是七次宪政改革带来的巨大变革，经济上历经六七十年代的腾飞与之后的回落停滞。岛内的政治经济形势发生了重大的变化，为了适应这些变化，必然要对政体进行调整。就政体而言，没有固定的模式也没有孰优孰劣，我们衡量某种政体是否成功还是要从这种政体是否有利于本国政治稳定，经济发展和社会进步出发。这也是我们国家坚决不搞西方的“三权分立”、不搞西式民主的原因，只有从本国实际出发，汲取人类政治文明一切优秀成果，才能最终走出一条中国特色的道路，才能实现国富民强、民族复兴。
作者：董华荣 单位：吉林大学行政学院
