一、新型主办银行制的推出背景及制度设计
所谓主办银行制度是指在特定的企业融资和治理结构下所形成的银企之间、银行之间及金融管理当局与银行之间的特殊关系的总称,其中银企关系是这一体制的核心内容,银企关系主要表现在信贷关系和主银行在公司监管方面发挥很大作用。2014年以来我国经济下行,先前被普遍推广的担保圈、信用联盟等模式所潜在的风险在经济下行背景下开始凸显。由于互保圈危机蔓延,众多企业受到牵连,除了直接互保的企业受到债务压力的风险之外,第二圈、第三圈的互保企业也受到波及。往往是一家企业信贷违约,影响一个地区的生产经营。在这一背景下,2014年底中国人民银行济南分行制定《关于探索实施小微企业主办银行制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)在山东辖内推行。通过建立“一对一”的新型银企关系,“加强对市场前景好、发展潜力大、权益性资本比重高、未来现金流稳定的中小微企业和新型农业经营主体的金融支持,切实缓解中小微企业融资难、融资贵与过度担保、过度融资等问题”。《意见》的主要内容包括:一是在平等自愿、双向选择的基础上建立一对一全方位银企合作机制,在银企协议期间,企业不能单方寻求其他银行合作;二是着力缓解信息不对称,银行通过充分挖掘企业软信息等手段掌握足够多的企业信息,签约企业对于重大生产经营决策和法定代表人变更等重要事项,应及时告知主办银行等;三是创新信贷产品和融资方式;四是打造综合性金融服务平台;五是有效隔断企业担保风险。为避免其他企业资金链断裂风险通过互保联保、担保圈等途径向签约企业传递蔓延,签约企业原则上不应对外提供融资担保,确需对外提供融资担保时,需经主办银行同意。
二、新型主办银行制在东营市的应用案例
自《指导意见》于2014年底下发以来,人民银行东营市中心支行积极贯彻落实。东营市目前共有四家银行类金融机构在推进该项制度:农业发展银行、农业银行、邮储银行、农信社。新型主办银行制推行以来,四家银行根据自身实际积极出台相关政策。截至目前,根据人民银行东营中支主办银行制度监测显示,与四家银行签订合作协议的企业、专业农业大户、专业合作社共有20家,其中产业化龙头企业5家,专业大户7家,专业合作社8家。截至3月末合作企业的贷款余额为3.03亿元,今年新增贷款165万元。根据贷款主体的分类看,产业化龙头企业、专业合作社、专业大户的贷款余额分别为28524.43万元、1312万元、496.7万元,其中产业化龙头企业占比最高达到94%,专业大户贷款占比最少为1.6%;1-3月份的新增贷款中,专业合作社最多,为90万元,其次为专业大户,为75万元,产业化龙头企业为0。根据主办行的分类看,农发行、农业银行、邮储银行、农信社的贷款余额分别为28524.4万元、339万元、92.7万元、1377万元,占比分别为94.04%、1.12%、0.31%、4.54%;1-3月份的新增贷款中只有农信社投放了165万元。新型主办银行制的推出得到了上述银行的积极支持,但是该制度在实际运行中推进缓慢,银行希望通过该制度更好的掌控风险,而企业的合作意愿比较低,根据对四家主办银行及合作企业的调查发现,新型主办银行制推广以来,投放到合作企业的新增贷款仅占贷款余额的0.54%,绝大部分贷款来源于制度前的投放。以农发行为例,作为农业政策性银行目前尚无网银结算手段,而目前企业结算网银转账是主要方式之一,若仅与农发行签署合作协议,企业的正常结算都会受到影响。另外,农发行上报的合作企业均属大中型企业,与制度中要求的中小微企业相去甚远。新型主办银行制推进缓慢的主要原因有三方面:
(一)合作协议缺乏硬约束,担保风险难隔断
首先,从《指导意见》的制度设计来看,该制度不是硬性规定,属于鼓励性政策。主办银行与企业签署的合作协议缺乏第三方的硬性约束。其次,《指导意见》的政策目的是为了防范担保圈扩大造成的信用危机,但是在实际运营中,地方人民银行及商业银行都不能在征信系统里备注“合作协议”的信息,也就是说如果合作企业另寻第二家银行贷款易发生道德风险:在合作企业不提供其参与主办银行制信息的前提下第二家银行是无法辨别其有无担保资格,即使第二家银行获悉此信息,由于缺乏法律依据、约束,一旦发生信用风险主办银行也无法获得合作企业完全的剩余索取权。另外,调查显示,“对中小微企业来讲资产有限,最主要的资产——“固定资产土地”也多以租赁形式存在,这就造成了中小微企业只能办理保证贷款,但担保是相互的,若不为其他企业担保则自己也难以找到有效担保,从而形成恶性循环,使得中小微企业越来越被孤立”。
(二)激励相容机制缺乏,客户边界难扩大
哈维茨的激励相容机制是指:在市场经济中,每个理性经济人都会有自利的一面,其个人行为会按自利的规则行为行动;如果能有一种制度安排,使行为人追求个人利益的行为,正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合,这一制度安排就是激励相容。这一机制放在新型主办银行制中就是:主办银行与合作企业的合作均能实现帕累托效率改进,主办银行能够以较低的成本投放贷款,合作企业能以较低的成本获得贷款。在《指导意见》中的配套措施就是对激励相容机制的设计,例如:“推动当地财政部门出台面向主办银行的风险补偿和财政贴息政策,优先将签约企业纳入财政增信担保扶持范围”、“对恶意违约或拒不履行合作协议的签约企业建立黑名单制度”、“完善差别存款准备金动态调整机制,对主办银行制度实施成效明显的地方法人金融机构给予政策倾斜”、“各金融机构要进一步健全信用评价机制,改进内部信用评级方法,探索参考应用专业征信机构、信用评级机构的征信产品,科学、高效地推进中小微企业信用评分,提高签约企业资金可获得性”等等。通过对《指导意见》配套措施的分析可知:如果新型主办银行制顺利推出落实,完全可以实现商业银行的帕累托效率改进,有效防范了担保圈的潜在信用风险蔓延;但是对于合作企业而言,只有在无法贷款但通过政府财政增信担保获得了贷款才能实现帕累托效率改进。但是在实际运行中,地方政府的增信担保尚未将合作企业或潜在合作企业划入担保范围。总体来看,对主办银行来说激励相容机制缺乏配套政策的落实,对合作企业来说激励相容机制无实际支持。调查显示:上述20家合作企业在无新型主办银行制推出的情况下均能获得贷款,对于那些处在可获得贷款边界外的企业或个体由于缺乏有效担保而不能纳入合作范围。
(三)关系型借贷缺乏制度基础,新型主办银行制更适用于地方法人银行
关系型借贷(RelationgshipLending)是指银行贷款决策主要基于通过长期和多种渠道的接触所积累的关于借款企业及其业主的相关信息进行。关系型借贷发生的前提是银行和企业之间必须保持长期、密切而且相对封闭的交易关系,即企业固定地与数量极少的(通常为一至两家)银行打交道。其中的相关信息即《指导意见》所提倡的软信息:“对签约企业……深入了解,广泛收集签约企业经营管理及人员等相关信息,运用软信息挖掘技术……缓解银企信息不对称问题”。我国全国性的商业银行普遍采取总分行制,地市一级的分支机构往往没有产品开发的权限,即使对既有产品因地制宜的改进都很难。以农业银行、邮储银行为例,贷款条件中对抵押物、利率、期限等要素的规定是硬性约束,如果合作企业无法满足此类条件,主办银行的地市分支机构即使掌握再多的软信息也无法在信贷系统中审核通过。而农信社作为法人机构自身具有产品开发及定价权,只要风险可控就可以量身定做适合合作企业的产品。数据显示,除农发行投向大中型企业大贷款外,截至3月末农信社对合作企业的贷款余额最大为1377万元,而且1-3月份新增贷款额度也是最大为165万元。
三、新型主办银行制的边际改进
本文认为新型主办银行制可以在边际上改进以更好适应市场需求。从新制度经济学的视角看,如果一项新制度替代旧制度会涉及四项制度费用:旧制度运行的交易费用FO、新制度运行的交易费用FN、制度转化所需的交易费用T、重构制度所需要的交易费用R。只有FO-FN>T+R时制度变迁才会发生,也就是新制度相对于旧制度所节约的交易费用必须大于制度转化、重构所耗费的交易费用。因为《指导意见》属于鼓励性政策,在此我们假设T=0。所以,只要FO-FN>R我们对新型主办银行制的边际改进就能实现效率的提高,新制度就能运行于市场中。
(一)新型主办银行制当前的运行费用FO假设为既定值
作为一项鼓励性政策,《指导意见》已经推出并正在实行,所以假设FO为既定值是符合实际的。从上述东营地区运行情况来看,新型主办银行制并不能完全适应市场需求,对银行及企业来说都缺乏吸引力。能够提供抵质押物或担保的企业,无论是不是合作企业同样能够获得贷款;反之,愿意签订合作协议,但仍不能获得贷款。对银行来说,缺乏制度上的硬性约束,致使无法防范担保圈造成的信用风险。所以制度上的边际改进只要能突破这些障碍就能大大节省交易费用。
(二)对新型主办银行制的边际改进
一是鉴于全国性银行机构的分支机构缺乏产品设计权限及应用软信息能力的制度缺陷,本文认为新型主办银行制的适用范围可以明确至地方法人银行机构;二是主办银行的潜在客户应定位于那些传统模式无法获得贷款的企业或个体,这样才能建立激励相容机制,合作企业才能积极参与;三是发挥人民银行的货币政策工具及窗口指导作用:将新型主办银行制的考核纳入支农再贷款、再贴现及资产证券化等业务中,对主办银行实施正向激励,通过货币政策的倾斜覆盖风险敞口,这其中不应将政府增信担保作为一项必须条件,通过对“鲁青担保贷”等优惠政策的实施情况看,一旦涉及多头部门往往会额外增加交易费用,而且对于那些靠传统模式贷款的企业,银行缺乏为其谋求优惠的激励机制;四是开发征信系统新功能,对新型主办银行制实施硬约束。对于签署合作协议的企业或个体在其信用记录中明确其是某银行合作企业身份,这一政策限制尽管缺乏法律上的依据,但是人民银行作为窗口指导单位对商业银行有隐性约束,否则其他银行会无视合作协议的约束;五是合作协议的签订要细化,比如可以将合作期限延长至5年甚至10年,这样才能更好的发挥软信息的作用。
(三)改进后的交易费用FN及边际改进造成的制度重构费用R
理论上,如果人民银行的货币政策倾斜给予主办银行的收益能够覆盖放贷给边界外客户的风险敞口,主办银行和合作企业均会实现激励相容,其制度交易费用将远远小于改进前,即FO-FN远大零;制度重构费用R则来自于上述四项边际改进,也就是人民银行货币政策对主办银行制的倾斜兼顾及对征信系统的功能升级,这一项费用很难定量分析。
四、结论
由上述可知:一是当前的新型主办银行制不同于上个世纪90年代,目的是为了防范担保圈造成的信用危机扩散及加大对中小微企业的金融支持;二是新型主办银行制缺乏与实际情况对接的制度设计,很难实现政策设计的目的;三是对新型主办银行制边际改进的关键因素是人民银行重构其费用的大小,只有重构费用小于FO-FN,该项制度才能在市场中运行。
作者：霍成义 刘春华 石文华 王树春 单位：中国人民银行东营市中心支行
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