一、我国水资源费征收发展历程
2006年，国务院发布《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号，下称《条例》），《条例》规定了水资源费的征收主体、征收标准、标准制定原则、计费原则、农业取水征收原则、缴纳、申请缓缴、解缴、使用与监督管理等内容，统一规范了水资源费征收的具体办法。2008年，国家发展与改革委员会、财政部和水利部又联合制定了《水资源费征收使用管理办法》（财综[2008]79号，下称《办法》），对水资源费征收、使用和管理做了具体规定，全国各省根据《条例》、《办法》结合本省实际情况出台和调整了本省的水资源费征收管理办法以及征收标准。这些规定的出台，标志着我国用水管理体系的初步建立。进一步的，为了解决跨省界取水项目水资源费的征收问题，国家发展与改革委员会、财政部和水利部于2009年联合下发了《关于中央直属和跨省水利工程水资源费征收标准及有关问题的通知》（发改价格[2009]1779号，下称《通知》），细化了中央直属和跨省界水利水电工程所涉及的水资源费征收的有关问题。
二、跨省界水利水电工程水资源费征收现状
1.两省共同征收，成本虚增。根据现有相关规定，河流左右岸的两省的水行政部门均有权对其水资源费进行征收，因此目前是两省共同征收水资源费。水电站同时向两省上缴水资源费，对水电站而言增加了运营成本，对水行政部门而言也在一定程度上增加了征收与监管成本；另外，两省共同征收在实际工作中也存在不少人为因素，有损于政策的严肃性与权威性。2.按电量对半原则征收，基本无异议。边界两省经过协商，按发电量各占50%的标准进行征收。这一标准的好处是简洁明确，执行起来方便。一般边界两省并无异议。3.各省按各自标准征收，存在异议。尽管“电量对半，边界两省各自按照本省的征收标准征收”的原则易于执行，但边界两省的水资源费征收标准往往不同，甚至相差数倍，导致了“同水不同价”的不公平情况发生。4.库区跨省界的水利水电工程。三峡水电站是库区跨省界的水利水电工程，横跨湖北省与重庆市，坝址位于长江三峡西陵峡河段内的宜昌市夷陵区三斗坪，由中国长江三峡集团公司管理，审批取水量为3450亿m3/a，取水用途主要为水力发电用水。根据财政部、国家发展改革委、水利部和中国人民银行四部门共同印发的《关于三峡电站水资源费征收使用管理有关问题的通知》的相关规定，公司按照三峡电站实际发电量和国家发展改革委、财政部、水利部共同印发的《关于中央直属和跨省水利工程水资源费征收标准及有关问题的通知》规定的征收标准缴纳水资源费，由财政部驻湖北省财政监察专员办事处负责按月征收和对2009年9月1日以来公司尚未缴纳的水资源费予以补征。三峡电站水资源费收入的10%上缴中央国库，其余90%按比例（湖北省16.67%、重庆市83.33%）在湖北省和重庆市之间进行分配，并分别上缴两省市国库。
三、跨省界水利水电工程水资源费征收模式研究
1.征收标准。由于《条例》规定了中央直属和跨省水利工程的水资源费征收标准由中央来制定，同时《通知》明确规定，由流域管理机构审批取水的中央直属和跨省、自治区、直辖市水利工程的水资源费征收标准，由国家发展改革委会同财政部、水利部制定和调整。跨省界水利水电工程水资源费的征收标准即《通知》的第三条规定：（1）供农业生产用水暂免征收水资源费。（2）供非农业用水（不含供水力发电用水）暂按取水口所在地现行标准执行。（3）水力发电用水为每千瓦时0.3-0.8分钱，其中：取水口所在地省、自治区、直辖市制定的同类水力发电用水水资源费征收标准低于每千瓦时0.3分钱的，按0.3分钱执行；高于0.8分钱的，按0.8分钱执行；在0.3—0.8分钱之间的，维持不变。抽水蓄能发电用水暂免征收水资源费。2.征收方案。2.1取水口跨省界的水利水电工程。省际边界河流水资源的使用权，应该属于边界两省，边界河流上的取水项目跨河流的左右岸，其取水口跨边界两省，按照现行规定两省都有征收水资源费的权利。在目前的政策条件下，省际边界河流水资源费征收中出现的边界两省同时征收的局面是必然的。《办法》规定水资源费的征收边界两省协商解决，协商不一致则上报流域管理机构。2.2库区跨省界的水利水电工程。由于库区跨省界水利水电工程的取水口并不跨界，其征收主体明确。按《条例》规定，跨省界水利水电工程水资源费由取水口所在地的水行政主管部门依据《通知》规定的征收标准负责征收。其中，由流域管理机构审批取水的，水资源费由流域管理机构指派或委托一个部门代为征收。并且，不得再委托下级水行政部门征收。3.征收程序。水资源费的征收程序参照《办法》的规定，具体为：（1）取水单位每月报送实际取水量（或者发电量）。（2）核定应征水资源费数额。征收部门委托核查单位将取用水单位该月实际取用水量（或发电量）进行水资源费应征数额的核定。（3）征收部门下达水资源费缴费通知单。4.水资源费分配。4.1取水口跨省界的水利水电工程（1）按相邻省份的综合淹没实物面积比例对水资源费进行分配；由于淹没面积在一定程度可以体现库容量，也是目前比较通行的做法，故优先采取这一种方案。（2）按相邻省份的年平均库容比例对水资源费进行分配；此时要求相邻省份内的库容可以测定，而库容是对相邻省份拥有水量的最直接度量，因此边界两省无法就第一条方案达成一致时，考虑库容比。（3）一般界河水权为平均分配，基于公平高效的原则，建议两省的分配比例简化为平均分配。4.2库区跨省界的水利水电工程。（1）按相邻省份的综合淹没实物面积比例对水资源费进行分配；由于淹没面积在一定程度可以体现库容量，也是目前比较通行的做法，故优先采取这一种方案。（2）按相邻省份的年平均库容比例对水资源费进行分配；此时要求位于相邻省份内的库容可以测定，而库容是对相邻省份拥有水量的最直接度量，因此边界两省就第一个方案无法达成一致时，可以考虑按库容比分配。（3）如果位于相邻省份内的库容与淹没面积均无法测定，则将水资源费按照境内水域长度比例在上下游两省之间进行分配。
四、对策建议
长江流域跨界取水项目的水资源费征收管理工作任重而道远，对于取水口和库区跨省界的水利水电工程水资源费征收管理、法规建设以及后续工作提出如下政策建议：1.由于涉及到跨省界水利水电工程的水资源费征收管理的规章制度还不够具体，应加强法律规章制度建设，依法征收、依法管理、依法治水，加快“跨界取水项目水资源费征收管理办法”的建设。2.没有出台相应具体法律条文之前，流域管理机构应出台相应内部管理办法，协助相关省份达成一致征收方案。3.建立科学、有效的协商机制。积极推进建立以控制水资源费征管冲突矛盾、以制定跨界水事活动规约及协商制度为主要内容的预防机制，注重对纠纷隐患的摸底和排查，并大胆尝试。建立协商机构和定期会商机制，变事后协调为事前协商，变弥补性协调为建设性协调，在流域内形成跨省（自治区、直辖市）界取水水资源费征管的通报与协商制度。
作者：陈驰 许朝勇 单位：长江水利委员会水文局
