[摘要]本着自下而上和实践先行的生成路径，金华行政处罚裁量基准融合在自律与他律之间，其深层动因在于对社会资本干扰的反抗。基准在性质上自成为一种独立的“裁量性行政规范”，在“法律一基准一个案”的结构下，基准的功能在于平等对待和个案正义的调和。情节的细化技术和处罚的格化技术相互配合，共同构成了基准的规制技术。从技术的角度看，基准应当包含相应的处罚幅度、情节判断余地、逸脱程序和例外条款，平衡于羁束与裁量之间。金华裁量基准制度植根于中国本土，其成功的实践对未来中国行政法治的发展和行政裁量的有效治理都有着不可忽视的重要启迪。
[关键词]裁量基准；行政裁量；行政处罚；金华市
近年来，随着我国行政法治的发展和行政执法理念的进步，全国各地各级行政机关纷纷推出各种裁量基准。这种在行政执法实践中大量涌现的裁量基准，已成为行政机关对裁量权的行使进行自我约束、自我规制的一种重要的制度创新，并引起了中国行政法理论界与实务界的共同关注。作为裁量基准实践的先行者，浙江省金华市公安局于2004年2月率先在全国推出了《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》，并陆续出台了对赌博、卖淫嫖娼、偷窃、无证驾驶、违反互联网营业场所规定等常见违法行为的行政处罚裁量基准。2006年，金华市政府又在总结公安、工商、环保等试点单位经验的基础上，在全市9个县市区和市级25个具有行政处罚权的部门全面推行规范行政处罚裁量权的工作，截至该年12月共建立行政处罚裁量基准制度72个，配套制度62个，细化后基准规定952条。浙江金华行政处罚裁量基准的设计和实施，已在全国范围内产生了广泛的影响。
那么，这种裁量基准在处于基层社会治理构造中的金华市是如何生成的?有着怎样的中国本土元素?应当如何合理界定它在中国现行法治体系中的法律性质与功能定位?它作为一种特殊的“规则之治”，在对裁量的规制上又有着什么样的技术创新?它对未来中国行政法治的发展有着怎样的深刻影响?带着这些问题，笔者于2010年7月23日至25日对金华市行政处罚裁量基准的实践展开了实地调研。基于这一实地调研，本文对裁量基准在中国的本土实践问题做出初步的法理思考与分析。
一、在自律与他律之间
——裁量基准的生成机理
在现代汉语中，“基准”一词的通常意义是指“机械制造中，用来确定零件或部件上某一几何元素(点、线、面)的位置所依赖的另外一个作为标注起点的几何元素(点、线、面)”。而在裁量基准语境下的“基准”，则是等同于“准则”、“标准”或“规则”而使用，旨在限缩、控制和规范裁量权的行使。“基准”这一旧有的工程技术词汇被赋予“裁量基准”这一全新的含义和用法，其中隐藏着怎样的变迁脉络?一种可能的猜测是，这种词义的变迁是否与来自域外法制的借鉴和渗透有所关联?如在日本、韩国和我国台湾的行政程序法中都有“裁量基准”的明确提法和相关规定。金华最初对“裁量基准”概念的提出和制度的设计，是出自本土的“原创”，还是源于域外的“移植”?是基于实践部门内在的自觉和自发，还是出于某种外来的压力或推力?是“作茧自缚”式的自律，还是“赶鸭上架”式的他律?这些问题的提出，指向了对裁量基准在中国的生成路径、机理和动因的思考。
(一)出自于“自下而上”与“实践先行”的生成路径
以制度生成的“动力源”的向度为标准，一项法律制度的产生，在纵向维度上可以划分为“自上而下型”和“自下而上型”；在横向维度上，则可以概括为“外来移植型”、“学理倡导型”和“实践先行型”等。对应于这两种类型化模式，金华行政处罚裁量基准的生成路径有着“自下而上”和“实践先行”的特点。
一方面，金华行政处罚裁量基准制度的产生，肇始于金华市公安局在2003年4月组织开展的裁量基准试点工作。面对公安执法中比较突出的“执法随意、裁量不公”的问题，金华市公安局要求各县市局和分局选择一至两个治安状况复杂、案件数量较多、执法比较规范的科所队作为试点单位，在深入调查的基础上再确定一至两种最易滥用处罚裁量权的热点、难点违法行为展开裁量基准试点。在近一年的试点、总结和完善的基础上，金华市公安局于2004年2月制发了《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》，在全市公安机关全面推开了对赌博、卖淫嫖娼、偷窃、无证驾驶、违反互联网营业场所规定等五种违法行为的行政处罚裁量基准制度。裁量基准制度在公安系统的成功实践，引起了金华市政府的关注和重视，从而得以从2006年开始在全市范围予以推广。所以，在纵向维度上，金华裁量基准的产生所走的是“县级公安局的科所队一市公安局一市政府”的自下而上之路。
另一方面，金华行政处罚裁量基准的制度设计，是处在行政执法第一线的基层部门在微观行政执法领域的经验总结和实践创造。在金华裁量基准的生成过程中，其主要推力并不是来自学界的鼓嗓和倡导，而是源自于行政执法部门的实务创造。同时，在金华裁量基准的实践和文本中，亦难发现其与国外裁量基准制度的借鉴和承继关系。所以有学者认为，“金华的‘裁量基准’或许只是概念移植，具体做法却完全是一个本土化、自然生成的事物，反映了中国实践部门的智慧，但在效用上又与西方殊途同归。”在调研中，当时参与创设金华裁量基准的林忠伟主任也表示，“裁量基准”只是一个概念的借用，具体的制度设计主要来自执法部门的试验、探索和总结。所以在横向维度上，金华裁量基准的生成是一种实践先行和主导的生成模式。
纵观我国行政法治发展史，一项行政法律制度的诞生和实施，大多是学者在借鉴和吸收国外先进法律制度和理论的基础上加以倡导，而由较高层级政府机关利用行政力量自上而下予以推行。而在金华裁量基准的身上，似乎看不到这种常见的“外来移植”、“学理倡导”和“自上而下”的烙印，令人耳目一新。金华裁量基准所特有的“自下而上”和“实践先行”品质，也是其得以成功实施的重要的先天因素之一。这启示着在裁量基准的制定和推行过程中应充分重视以下两个原则：一是循序渐进原则，金华裁量基准从基层部门到市公安局再到市政府的“自下而上”的推行，分别经历了一年和两年左右的试点期；二是经验优先原则，金华裁量基准的具体设计是建立在对本地基层执法经验的总结和完善的基础上。也就是说，成熟的实务经验，是裁量基准制度设计的科学性的基石所在。反观当下我国行政实务界一拥而上纷纷制定裁量基准的“裁量基准运动”，正是由于其生成路径的合理性的缺失，导致了裁量基准制定的“批发化”、简单模仿和复制“XX模式”、基准内容设计的粗糙化等问题。
(二)融合在自律与他律之间的生成机理
在当代社会，行政裁量的广泛存在已经成为一个不争的事实。对行政裁量问题的争论焦点，已经从裁量的正当性问题转移到对裁量的治理方案。基于对行政深深不信任的传统，西方传统的规范主义控权模式强调行政裁量权应受到来自行政系统之外的立法权和司法权的控制。这种控制体系在本质上是一种由外而加之于行政裁量主体的“他律”架构。与此不同，行政裁量基准的制定和实施则体现着一种“自律”的精神。作为将法律具体化的执法细则，裁量基准由行政机关自己主导制定和贯彻执行，约束的对象指向行政系统内的机构和人员，其目的在于制约和限制“执法随意、裁量不公”现象的发生，从而达到对行政裁量的有效控制。在这种行政权“自己约束自己”的自律架构下，基准所追求的是一种“行政自治”风格的裁量控制体系。金华裁量基准生成路径所具有的“自下而上”和“实践先行”的特点，在某种意义上便蕴含着这种自律的精神。
对裁量基准这种行政自律模式最大的担心和质疑，很大程度上来自于将权力行使规则的制定权授予权力行使者所带来的潜在的危险性，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构之手，自由便不复存在。”金华在设计和实施裁量基准制度的过程中也面临着同样的问题和考验。对此，通过对金华裁量基准运行机制的微观考察，我们发现这种行政自律架构内在的相对性，而这种相对性似乎至少可以在理论上回应和缓解上述的担心和质疑。具体来说，相对于立法控制和司法控制，裁量基准当属行政机关的自我控制、自我约束；而从行政系统内部的视角看，则更多地带有他律的色彩。如果以权力分立的观念来考察微观的行政系统，那么横向的分权存在于同一行政机关内的规则制定者(法制办、法制处、法制科)和具体执法者(如基层民警)之间，纵向的分权则体现在上级行政机关和下级行政机关之间的分权。在这种行政决策权和行政执行权相分离的前提下，裁量基准对于具体执法者和下级行政机关来说，就是来自于规则制定者或者上级行政机关的“他律”控制了。
所以总的来说，对于裁量基准在整个裁量治理体系中的考量，如果相对于立法和司法等外在控制，裁量基准代表的是一种行政“自律”；而在行政系统内部，则更多的是基准制定者加之于基准执行者的“他律”。裁量基准的生成机理，正融合在自律与他律之间。
(三)深层动因：对社会资本干扰的反抗
在金华市公安局所制作的“行政处罚自由裁量基准制度宣传提纲”中，制定实施裁量基准的初衷被表述为“遏制和解决当前执法中由于法律规定过于原则、自由裁量空间偏大所导致的执法随意性问题”。而在效果层面上，裁量基准可以说是行政机关对自己本已拥有的裁量权的“自我消减”。那么我们需要追问的是，在上述表层原因的背后，是什么样的动因使得行政机关会积极主动地推行裁量基准制度来“作茧自缚”式自律?又是什么样的动因使得一线执法者会“心甘情愿”地接受来自裁量基准的他律呢?
根据调研访谈，我们可以把创设裁量基准制度的深层动因归纳为以下几点：(1)说情的“挡箭牌”。据林忠伟主任介绍，在行政执法中经常会遇到各种各样的“说情”，执法人员在裁量时容易受到人情因素的干扰，从而会导致重错轻罚、同错异罚这些“执法随意、裁量不公”现象的发生。出台裁量基准、严格按基准执法，很大程度上为拒绝说情提供了一个“挡箭牌”，使得“挡箭者”有底气、“被挡者”服气，从而保证了行政执法的公平公正。(2)量罚的“标尺”。金华站前派出所副所长科志强认为，裁量基准为基层执法人员提供了一个明确详尽而又具有可操作性的“标尺”，给他们的工作带来了便利，提高了效率，同时又降低了他们所担负的执法风险。(3)考评的“参照系”。金华市法制办钱静副主任认为，有关法律规定的原则化和宽泛化，使得对执法行为的考评以及违法行政责任的追究由于缺乏具体参考标准而存在技术上的障碍，所以金华市相关部门制定裁量基准，旨在明确执法考评和责任追究的具体标准。
在裁量基准这三个方面的生成动因中，说情的“挡箭牌”尤其值得关注和探讨，因为它反映了人情关系所体现的社会资本对行政裁量的干扰，以及以裁量基准为手段对这种干扰的反抗。社会资本即各种社会关系网络，而所谓的“人情关系”就是一种“中国特色”的社会资本。客观地说，相对于极为有限的正面的积极效应，人情关系社会资本对行政裁量正义的实现更多地产生了负面的消极影响。这种负面效应集中于对“圈外人”的排斥，同时也表现为对“圈内人”的压力。前者在行政裁量中具体表现在行政主体对“圈内人”和“圈外人”(例如有关系的与没有关系的、熟人与非熟人、本地人与外地人)的不平等对待，以及由此导致的重错轻罚、轻错重罚、同错异罚等裁量不公的现象；后者则体现为执法者在面对说情时所处的两难困境：要么以损失个人社会资本为代价(如被认为“不给面子”、“不够意思”而丧失某一关系网络的成员资格)而拒绝说情，要么以承担执法风险为代价(因超越或滥用裁量权而可能受到责任追究)而接受说情。这种两难困境给执法者自身带来了极大的压力和困扰，“说情电话令交警队长不敢上班”就是一个这样的典型实例。
可见，社会资本所带来的压力和困扰，使得行政机关和公务人员自发、自觉和自愿地推行裁量基准制度来“作茧自缚”。通过设定和实施裁量基准，一方面使得裁量权受到更为细致的约束，压缩了社会资本侵扰的空间；另一方面也给予了执法者对说情说“不”的理由，使得裁量主体藉此摆脱两难之境——既不会受制于社会资本的压力而违法裁量，也无须为拒绝说情而付出个人社会资本损失的代价，从而最大程度地抑制了社会资本对行政裁量的负面效应，促进了裁量正义的实现。所以在这个意义上，裁量基准是对抗社会资本给行政裁量所带来的干扰的一种手段和方式。从制度社会学的视角来看，裁量基准根源于“中国问题”，与我国的社会传统、文化根源和法治进路有着更为密切的相契性和适应性，从而能够“本土化”地生成和运行于金华行政执法的基层单位。
二、在法律与个案之间
——裁量基准的合理界定
对于裁量基准这一从执法实践中生发出来的行政法现象，需要进一步追问的是其存在的合理性问题。从法律的角度看，基层行政机关是否有权对法律法规创设具有普遍适用效力的解释细化规则，基准的制定是否符合法定的程序要求，而裁量基准又是否具有或者具有怎样的法律效力?从事实的角度看，裁量基准是否有存在之必要，是否能够摆脱以往“规则之治”的困境、做到让裁量者戴上镣铐仍能跳出美丽的舞蹈?对此，需要对裁量基准在现有行政法治体系中的性质和功能做出合理界定。
(一)作为“裁量性行政规范”的裁量基准
从金华现有的行政处罚裁量基准文本来看，金华裁量基准在性质上应属一种行政规范。行政规范，也称行政规则、行政规范性文件或其他规范性文件，是指“各级各类国家行政机关为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章之外的具有普遍约束力和规范体式的决定、命令等的总称”。金华裁量基准就是金华市政府各职能部门为细化和执行与行政处罚有关的法律规范而制定的具有普遍约束效力和规范公文体式的一种行政规范。例如《金华市气象局行政处罚自由裁量权裁量标准》是金华市气象局对《气象法》、《防雷减灾管理办法》和《浙江省雷电灾害防御和应急办法》等法律、规章有关规定的细化，旨在约束执法人员对相关法律、法规、规章的理解和执行，保证裁量权的合法、合理行使。它在性质上，既不同于具体行政行为，也有别于按照立法程序制定的行政法规和规章，不具备立法的法定标准，不是法的具体表现形式，只能是一种行政规范。
一般认为，行政规范包括解释性行政规范、创制性行政规范和指导性行政规范三类。但是金华裁量基准并不属于这三类之列，而是一种独立的“裁量性行政规范”。首先，根据《行政处罚法》第十四条关于“其他规范性文件不得设定行政处罚”的规定，金华市政府各职能部门所制定的裁量基准是无权为不特定相对人创设有关行政处罚的权利义务的，因而不可能是创设性行政规范。其次，虽然金华裁量基准的名称中可能含有“指导意见”的字眼，但是实际上裁量基准并不是非强制性地、依靠相对人自愿的配合而获得实施，相反，对内，它以行政权威为基础、以执法考评和责任追究等配套制度为辅助，对下级行政机关和执法人员具有强行性效力；对外，“通过行政机关的适用，行政规则具有事实上的外部效果”，即对于外部相对人也具有普遍羁束效力，因此它也不是指导性行政规范。
较为普遍的观点认为，裁量基准在法律属性上是行政机关内部的解释性规则。的确，裁量基准在内容上是对法律条文的细化和分解，目的在于约束执法人员对法律、法规和规章的理解和执行，与解释性行政规范有着很高的相似度。但是裁量基准有着重要的特殊性，它作为一种独立的“裁量性行政规范”，与解释性行政规范存在很大的区别。首先，在制定目的上，解释性行政规范是法律条文涵义的具体阐明和确定，旨在消除误解和分歧，统一适用者对法律的理解和执行；而裁量性行政规范对法律条文的具体化，并不是基于词义理解上的模糊性，而是出于操作空间上的宽泛性，目的在于限缩执法者的裁量空间，约束和规范裁量权的行使。其次，在规制技术上，解释性行政规范采用的是文义解释、体系解释、历史解释等法律解释方法，其技术的核心在于探寻和遵循能指与所指、表达与意图等语义上和体系上的逻辑联系；而裁量性行政规范所运用的是情节的细化技术和效果的格化技术，至于如何细化和格化、处罚格次是分成三格还是四格，并不是取决于语义逻辑，更多地在于制定基准的行政机关的价值判断和政策考量。最后，在审查标准上，对于解释性行政规范，作为法律专家的法院应具有完全审查决定行政机关对法律的解释正确与否的最终权力，即适用全面审查的标准；而裁量性行政规范作为行政机关行使裁量权的方式之一，法院应予以适度的尊重，一般只审查其合法性，即适用有限审查的标准。可见，裁量基准在学理上应该更为准确地定性为裁量性行政规范，而非解释性行政规范。当然，“裁量基准与解释基准这两个概念在实践中往往浑然一体、无法截然分离”，同一个裁量基准中经常会包含有属于解释性行政规范的内容和要素，但是这并不影响两者的区分以及基准作为裁量性行政规范的整体定性。
(二)裁量基准的功能结构：法律一基准一个案
“一个法律制度，从其总体来看，是一个由一般性规范同适用与执行规范的个殊性行为构成的综合体。它既有规范的一面，又有事实的一面。”在这个意义上，金华裁量基准是连接规范与事实的桥梁：一端是统一、抽象的行政处罚法律规范，另一端则是执法实践所面对的个别、具体的案情事实，定位于“法律－基准一个案”的结构之中。
如前所述，金华基准的制定者认为，“法律规定过于原则、自由裁量空间偏大”是导致行政执法中出现裁量有关问题的重要原因所在。而法律规定的宽泛化，在很大程度上根源于成文法本身所固有的缺陷和局限。在空间维度上，法律只是对社会现象的典型概括，而不可能穷尽所有的社会现象，同时，经济和社会发展情况的地域差异，也使得法律难以作出统一而细致的规定；在时间维度上，法律具有一定的滞后性，成文法是一种书面的和静止的法，而社会关系却是生活中和行动中的法，且法律的稳定性要求又排斥频繁的修改。这就使得立法者在立法观念上较为保守和谨慎，倾向于原则和抽象的立法思路，在立法语言上则会更多地使用模糊化和不确定的表达方式。
于是，法律面临着这样的“缺口”困境：“社会的需要和社会的意见常常是或多或少地走在法律的前面，我们可能非常接近地达到它们之间缺口的接合处，但永远存在的趋向是要把这缺口重新打开来。”。这个难以愈合的“缺口”，不仅存在于法律规范和社会现实之间，而且存在于抽象法律与具体个案之间。也就是说，法律的固有缺陷及其导致的宽泛化，使得其与个案之间存在着相当的距离。而基准在某种意义上填补了这个断层，拉近了法律与个案之间的距离。裁量基准作为一种裁量性行政规范，根据地方实际能动地具体化而富于针对性和可操作性、从部门经验中来且更具专业技术性、不乏弹性且可根据情况变化灵活地改废条款。裁量基准的这些“功能结构优势”，使其成为法律与个案之间极有裨益甚至是不可或缺的“黏合剂”。从行政过程论的视角观察，在一个动态化和阶段化的“法律一基准一个案”行政过程中，裁量基准作为一个承前启后的中间阶段，它将法律具体化，为下一步针对个案作出各种具体行政行为而提供一般化的行为模式。
行政裁量权的授予和行使，旨在行政机关能够因事制宜、能动执法，“乃在于避免因(法律适用)普遍的平等所造成具体个案的不正义，亦即追求具体个案的正义”。而基准作为对裁量空间的限缩，则要求行政机关在运用裁量权追求个案正义的同时应尽可能考虑平等对待原则，“同等情况同等对待、不同情况区别对待或按比例对待”，不至于导致裁量的滥用和不公。所以，在“法律一基准一个案”的结构下，基准的功能在于平等对待和个案正义的平衡与调和，甚至可以得出这样的结论：裁量正义一个案正义十平等对待。一个好的裁量基准，应该定位于法律与个案之间的某个临界点，达成整个结构的动态均衡，最大限度地促成裁量正义的完整实现。裁量基准的合理定位，也正是其得以在金华执法实践中生成和运行的正当性基础。无论裁量基准的形式和性质如何发展变迁，我们认为“法律一基准一个案”的结构定位都应始终得到坚守。
三、在羁束与裁量之间
——裁量基准的规制技术
对于行政裁量的治理，裁量基准在本质上仍是“规则之治”进路的延伸。但是，基准所特有的情节细化技术和处罚格化技术，使得基准成为一种不同于一般法律规范的特殊的“规则之治”。基准的功能定位在于均衡平等对待与个案正义这一对价值目标的矛盾，最大限度地促进裁量正义的完整实现，这就要求基准在裁量规制技术上应该有张有弛、松紧有度。基准在实践中应当避免出现“不及”与“过”这两个极端：或是缺乏明确具体的规制内容和切实有效的适用机制，而使得对裁量的监控流于空泛化和形式化；或是过于具体和僵化，完全剥夺了个案裁量的空间，使得执法者蜕化为类似于自动售货机的执法机器。正如《金华市公安局规范行政处罚自由裁量基准制度实施意见》所要求的，“制定裁量标准时既不能将裁量行为限制得过死，甚至羁束行政行为，也要防止借制定行政处罚自由裁量基准滥用自由裁量权行为。”也就是说，一个设定科学、运行合理的基准，应该能够满足在行政裁量的规范性与能动性、羁束与裁量之间平衡的要求。
四、结语：在理想与现实之间
——裁量基准的未来
金华裁量基准的实践，作为“自下而上”来自于基层社会治理中的典型经验，无疑取得了巨大成效。它对行政裁量的有效治理与中国未来行政法治的发展都有着重要的启迪。一方面，裁量基准作为一种特殊的“规则之治”，融合在自律与他律之间、平衡于羁束与裁量之间，具有沟通法律与个案的结构功能优势，从而成为当下中国法治推进中最具价值和生命力的一种裁量治理模式。另一方面，裁量基准源自于中国本土的成功实践，预示着未来中国行政法治的变革应当更加关注中国的本土资源，不能一味移植西方所谓“成功”的法治经验，或者单纯借助于“自上而下”的政府强制性力量来推进行政法制度的变迁。当然，这里或许对裁量基准寄予了过多的理想主义期待。而理想与现实之间总是存在着巨大的落差，我们需要进一步追问的是：金华的裁量基准实践，离理想的“基准之治”有多远?毫无疑问，金华裁量基准制度也不可避免地存在着许多重大的局限。这主要体现在基准的公开和适用这两个问题上。
虽然金华在裁量基准文件中多次提及裁量公开制度的建立，要求各行政执法机关在办公场所对基准进行公示和公开，但是在实践中，裁量基准的公文文件一般只是在政府机关内部印发和传阅；在金华市相关部门的政府信息公开网站上，也查阅不到有关裁量基准的具体规定。我们在调研中发现，基准的公开对于金华来说并不存在技术、设施等硬件方面的障碍，更多地可能在于观念、心理和重视程度等因素的考虑。例如，关于对赌博违法行为的处罚基准，金华市公安局规定，亲戚好友之间进行的带有少量财物输赢的打麻将、玩扑克等娱乐活动，不应以赌博追究，批评教育即可，但这个规定公开后被误传为“金华放开‘小搞搞”。这给基准的制定者带来了很大的压力，也为基准之后的公开留下了某种心理阴影。但是，这种误解的发生，其实并不是公开之错，恰恰是公开得不够、交流得不好的缘故。在一种理想的状态下，基准应该得到充分的公开，这不仅有助于公民知晓、参与、监督基准的制定和实施，提高基准制度的民主性、合理性和科学性，而且有益于增加相对人对行为的预测可能性及对基准的认可度，从而促进基准对裁量权的切实监控和对相对人合法权益的有效保护。
与公开方面的欠缺相对应的是，金华基准的适用过于“内向”：基准被完全视为行政机关的内部操作规程，只是作出行政处罚决定的内部依据，同时也主要依靠内部监督机制来保障基准的执行。这就使得在金华执法实践中，基准不会作为行政决定的依据在文书中列明也不会在说明理由的过程中主动告知相对人，只有在相对人对处罚结果存有争议或明确要求告知的情况下，执法人员才会视情况予以告知基准的存在及内容。我们认为，基准的生命在于正式、公开和积极的适用，这种“犹抱琵琶半遮面”的现状是无益于基准的实施和发展的。所以，在行政程序的过程中，执法人员应当主动地告知、解释和宣传相关的裁量基准制度；在行政决定的理由部分中，应当允许对基准加以明确的引用，不仅是内容的引用，还应该是名称的引用。只有实实在在地主动适用，才有可能形成行政惯例和行政自我拘束，才有可能真正在实践中检验和发展基准。
在基准没有得到充分的公开和正式的告知与引用的现状下，论及裁量基准的外部效力以及司法审查等问题，似乎并没有太多的实际意义。由于当前实践的缺失，这些问题至多只能在理论上自圆其说罢了。对于裁量基准未来的发展动向，除了基准制定的合理性和实施的有效性，当下关注的重点还应该在于立法权和司法权对于裁量基准实践的参与，比如裁量基准向人大的备案审查制度，比如法院在审判实践中以一种开放的态度对基准加以审查和引用。这是因为，在金华这场轰轰烈烈的裁量基准实践中，我们很遗憾地看到，作为立法机关的人大和作为司法机关的法院，都仅仅是裁量基准的文件抄送对象和消极的旁观者。
实践的现状与理论的预设总是有着相当的出入，调研给我们最大的启示就是要充分重视实证调查和“田野经验”。一种较为理性和务实的研究立场是，立足于金华裁量基准的本土实践，发掘“中国特色”，解析“中国问题”，带着希冀和审慎的心情来促进裁量基准在理想与现实中前行。行政裁量的治理是一个“一题多解”的系统工程，裁量基准并不是破解这个难题唯一的、最优的或是一劳永逸的解答。总之，行政裁量的治理，是现代行政法永恒的论题，而裁量基准在中国的本土实践和研究，才刚刚开始。
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