一、新型城镇化对教育发展提出新要求
1.以人为本规划教育事业发展
新型城镇化的核心是以人为本推进人的城镇化，其中很重要的方面是注重保护农民利益[1]，让他们能够享受到公平和优质的包括教育在内的基本公共服务。制定和调整教育发展规划时，要合理配置教育资源，重点向农村地区倾斜。教育规划对农民利益的保护可以从两个方面考虑：一是解决好进城务工人员子女在流入地接受教育问题，让农业转移人口真正融入城市；二是在稳妥推进农村新型社区建设，搞好教育设施配套建设，使农民就近就地接受优质教育。
2.提供均衡优质的基本公共教育服务
在我国城镇化快速推进的同时，农村发展相对缓慢，城乡二元结构的问题一直十分突出。通过新型城镇化建设，实现城乡基本公共服务的均等化，促进教育均衡、优质和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”，使全体居民共享现代化建设成果。城乡教育的均衡至少应当包括基本办学条件、教育教学质量、管理人员和管理水平、师资队伍结构和素质等方面的一体化发展。
3推进与社区和谐发展的生态教育
新型城镇化强调节约集约、生态宜居、和谐发展、互促共进。在这一进程中，教育既要顺应经济社会发展趋势，稳步推进基本公共教育服务城乡常住人口全覆盖，不断提高人口素质，又要合理引导人口流动，并与当地社区建设相融合。教育可在共享部分教育设施设备、因地制宜开展多种形式的职业培训、丰富居民精神文化生活等方面与所在社区良性互动，发挥积极作用，促进社会和谐稳定。
二、城镇化发展进程中农村教育资源配置面临的挑战
在城镇化发展进程中，空间布局的调整和城乡结构的变化，对教育资源合理布局有重要影响。当前，青岛市常住人口城镇化率为67.7%；全市进城务工人员子女小学在校人数达到17.3%，初中达到10.6%，幼儿园达到15.0%。受教育人口的流动及教育需求的变化使城乡特别是农村教育资源配置面临挑战。
1.城市中小学超规模、大班额现象与农村学校生源流失形成鲜明对照
近十几年来，大量受教育人口尤其是义务教育阶段学生由农村向城市集聚。青岛市2000年小学和初中在校生共85.8万人，其中城市30.1万人，农村55.7万人，城乡比例为0.54:1；2013年小学和初中在校生共73.6万人，其中城市48.0万人，农村25.6万人，城乡比例为1.88:1。十多年间，城市中小学在校生人数增加了59%，而农村中小学在校生人数减少了54%。学龄人口急速增长，给城市基础教育设施带来巨大压力，现有学校超负荷招生，超班额现象在中心城区和各县级市城区非常突出。以青岛市郊某区为例，城区的A小学2012年比2008年在校生数增加了732人，增幅为49%；相对偏远的B村小学，5年间在校生数减少92人，降幅为30%；位于海岛的C小学，在校生数由2008年的82人减少到2012年的52人，平均每班已不足10人。适应学龄人口流动趋势，青岛市有计划地逐步撤并小规模农村学校和教学点。撤点并校的举措大幅度改善了农村中小学办学条件，提高了规模效益，促进了城乡教育资源均衡，但也随之带来学校服务半径过大、学校管理难度加大（寄宿、午餐等）及家长负担增加等问题。由于上学路途远，路况复杂，家长为解决孩子上学问题，拼车、搭乘无营运资质的车辆上下学以及超员等情况严重，也存在较大安全隐患。2012年起青岛市政府连续2年配备农村专用校车并由市、区（市）两级财政给予补贴列入政府实事，由市、区（市）两级财政资金按比例承担校车运营成本。这一做法虽一时缓解了农村学生上学远的问题，但政府每年用于校车补贴的经费较大，财政负担重。家长同样感到经济压力加大，寄宿和在学校就餐增加了家庭消费支出[2]，一些学生家长为了孩子上学方便甚至到学校附近租房。
2.农村办学条件与城市相比仍存在较大差距
在标准化和现代化学校建设工程推动下，农村办学条件明显改善。目前多数地区已完成全市中小学标准化建设，但农村教育设施与城市相比仍然有不小的差距。一是校舍总体比较陈旧，建设标准不高。教学用房和生活用房配备不足，标准实验室、学科专用教室缺口较大，大多数学校没有学生餐厅。二是许多学校受周边环境限制，操场面积不足，跑道长度不够，多数农村学校未设立专门的体育活动场地，沙土操场雨天排水不畅，晴天尘土飞扬，不利于学生运动。三是教育技术配备缺口较大，多数学校达不到新“班班通”标准，部分学校图书配备达不到省定标准，电教器材也不达标。农村中小学和幼儿园信息化配备水平也相对落后，生机比、校均接入互联网带宽、多媒体网络教室比例明显低于城区学校。农村学校对信息技术的重视程度和应用水平也相对较低，师生每周利用信息技术学习的时间、信息获取渠道及信息量、教育管理信息化水平和教师信息技术应用能力等，与城区相比还存在不小差距。
3.农村优秀教师流失严重，师资校际流动、支教活动等未能产生长效
从全市中小学教职工配备总量来看，能够满足国家和省规定的生师比，部分区（市）还存在超编现象。但农村中小学仍存在专任教师数量不足问题，部分村小和教学点，存在一人承担多学科教学、甚至“包班”等现象。同时，农村教师老龄化倾向明显，部分学科如音乐、体育、美术、信息技术等学科教师数量严重不足。以青岛某县级市为例，全市超编1300多人，每年退休600人左右，新增不足200人，导致出现年龄断层、青年教师比例较低的现象。农村优秀教师流失现象严重。近年新教师招聘政策向农村倾斜，在城市教师编制接近饱和的情况下，新招聘教师多安置在农村学校。但不少农村教师为了城市生活的便利及子女接受更好教育，在教育教学上做出成绩取得荣誉后，往往会将其作为获取进城资格的跳板。“一旦有了称号，很容易在城市中小学的考录中胜出，实现进城的夙愿。”“农村教师外出培训和同行交流的机会太少了，很难进步，而且也希望自己的孩子可以进城就读更好的学校，有更好的发展平台。”农村教师如是说。近年来，市和区（市）层面建立教师流动机制，开展多种形式的交流活动，鼓励优秀骨干中小学教师与薄弱学校、农村学校教师建立流动机制，城市教师到农村支教，农村教师到城市学校挂职锻炼，促进城乡师资均衡发展，发挥优秀教师辐射带动作用，以期缩小校际间师资差距。但这种短期的交流活动，仍难以解决农村优秀教师资源严重缺乏的问题，以及改革培养出的优秀教师不断流失的现状。
4.村级学校的撤并造成乡村文化核心的消失和文化氛围的弱化
受客观条件限制，农村的文化设施和文化氛围较城市差距很大，农村学校对政策和规章制度的认识、新信息的获取、法律常识的理解等方面较为薄弱。农村学校，不仅可为适龄儿童提供受教育的场所，而且也是现代文明和文化习俗的传播机构。教师往往是村里知识最丰富、信息量最大、文化水平最高、最为见多识广的人，他们能够以正式或非正式的途径传播新政策和新知识，为村民待人处事提供榜样，在重要问题上指点迷津，出谋划策。农村学校和教学点的撤并，无疑将这一群体从农民生活中剥离开来，造成农村文化的荒芜[3]。农村学生离开居住地上学，也无形中减少了对农村生活的感知，对当地习俗的传承和亲子间的交流、对农村文化的认同和优良传统的传承也大打折扣。从青岛市来看，各区（市）都设置社区教育学院或成教中心，但农村成教中心大多未能发挥实质作用，大多仅有一间办公室、几名工作人员在处理一些事务性工作，缺乏管理规划、系统的课程资源和有经验的从业人员。
三、新型城镇化过程中优化农村教育资源配置的策略
1.科学预测人口发展趋势和受教育需求，以人为本规划城乡教育设施布局
教育以人口为前提，人口规模、年龄结构、区域分布和流动变化等因素都将导致教育资源配置的变化。因此，必须建立科学的人口预测模型，根据城市总体规划、产业布局调整和新型城镇化建设需要，综合考虑计生政策变化和人口流动等因素，对受教育人口规模和分布特征进行研究，科学预测教育设施增量需求，统筹规划教育设施布局，合理预留教育设施发展空间。对于城市而言，应当考虑市民对居住地选择的自由性和居住社区开发的影响，以城市各片区控制性详细规划确定的居住人口容量为参考依据，测算各级各类教育设施最大需求量，确保只要有住宅区建设，就要根据千人学位数配备相应的基础教育设施，以满足将来住宅区全部入住后，居民子女可以就近入学。对于农村而言，应当关注农村学生及其家长的合理需要，充分考虑其接受基础教育的交通成本、住宿成本、家庭教育便利性等因素，立足长远，科学论证，合理规划。慎重撤并农村学校。对确因生源不足影响教育质量，而村民同意撤并的，应考虑将原有教育设施用于举办成人教育或其他文化活动。
2.正确认识并处理好教育质量和效益之间的关系，合理控制学校规模和班额
过去十年间，农村小规模学校大量撤并，是基于这样一种假设，即大规模办学有利于集中优质资源，包括设施设备和师资等，可以降低教育成本，使更多的学生享受到更加优质的教育。而这一认识是基于穷国办大教育及规模效益优先于个体利益的思维模式，其利弊分析缺乏科学依据。国外有研究表明，学校规模与教育质量之间并无明显的正相关性，以学校规模作为衡量学校教育质量的标准，不是合理且有效的。在学校规模与教育质量之间的因果关系中，学生的社会阶层和年龄等变量有不可低估的影响。只有当学生获得基本的学习技能和独立的学习能力后，才会从较大规模学校中获得潜在益处。而小规模学校拥有更好的受教育环境与受教育机会，可带给学生积极的态度、情感与价值观[4]。尤其是基础教育阶段，从长远的学生个体发展来看，并不适合大规模学校集中接受教育。因此，对农村教育而言，不能搞一刀切，简单划一地将幼儿园集中到社区中心，小学和初中集中到镇驻地。农村教育布局应该根据所在区域实际情况，综合分析各种可能的影响因素，保留必要的小规模学校和幼儿园[5]，使农村适龄儿童能够就近接受优质的基础教育。
3.教育资源配置向农村薄弱学校倾斜，促进城乡办学条件和师资水平均衡发展
教育资源配置要优先向农村薄弱学校倾斜。首先是办学条件。对规划保留的农村学校，继续加大经费投入，因地制宜地采取新建、改扩建和原有教育设施置换等方式，按标准加强基础设施建设，配齐各种用房和功能教室，建设好学生食堂和操场及其他设施，配足各类教学仪器设备和图书资料。要保证农村各类学校及时获得充足的办学经费，对于生源不足的小规模农村学校，生均经费要按适当比例增加，以确保学校正常运转。其次，要建立长效校长教师交流轮岗制度并使之制度化和常态化，以提高农村学校管理质量和教育教学水平。要建立优秀校长和骨干教师到农村学校、薄弱学校任职任教制度，并提出明确要求，确保其发挥实质性的辐射带动作用。要创新交流轮岗的方式方法，灵活采取定期交流、跨校跨区竞聘、学区一体化管理、学校联盟、名校办分校、集团化办学和对口支援等方式促进校长教师良性流动。同时，要建立健全激励保障机制，在编制核定、岗位设置、职务和职称晋升、聘用管理、业绩考核、培养培训、薪酬福利和评优表彰等方面实行优惠倾斜政策，激发校长教师参与交流轮岗的积极性和主动性。要针对农村教师尤其是部分学科教师不足的现象，打破原来按照生师比配备教职工的做法，特殊情况灵活处理，如学生少但确有存在必要的小规模学校，可根据班师比配备教师；音体美教师严重不足的学校，可以考虑按科师比配备教师。要支持教师个人专业发展，为每一学科的专门教师提供培训和交流平台，使其在不断的交流和碰撞中，提升自身业务水平，获得工作成就感。要设立专项资金用于边远学校和教学点的教师培训，培训内容和方式应切合农村教育实际需要。再次，要发挥信息技术可以跨时空传递、形象化展示等优势，实现优质课程资源共享。要改进当前课堂教学模式，运用现代远程教育和其他技术手段，建立优质教学资源库，实现课程资源和教师资源等全市乃至全国共享，为学生提供平等的优质教育资源接受渠道，这一做法在国内已有成功经验。苏州市试点开发学生和教师服务平台的“互动教学”模块，宁波市打造的人人通“空中课堂”，深圳市正在实施“云•彩计划”，等等，都可让学生随时随地共享名师课堂，促进优质教育资源普及共享。应当将中小学生机比和校园网连通率作为评价一所学校和一个地区教育现代化水平的重要指标，并着重提高信息技术在教育教学中的应用水平，探索构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域和校际间的差距。
4.发挥农村教育设施的文化传播功能，使之成为促进社会和谐稳定的重要平台
以终身教育理念为指导，建设好开放大学、社区学院、社区教育中心、社区学校等成人教育基地，分层次承担企业下岗职工和失业人员再培训、外来务工人员就业培训、“征地”农民转岗职业技能培训、老年教育和妇女教育等职能，使之成为推进社区建设、促进社会进步与和谐稳定的重要平台。要用好农村社区学校，使之成为集农村劳动力转移培训、农业知识和实用技术培训、农村远程教育、政策及信息传播以及农民闲暇教育等多功能为一体的农村教育文化中心，为培养新型农民，建设社会主义新农村做出贡献。要鼓励学校与村（社区）建设融合，实现资源集约共享。农村普通中小学校和职业学校可以在不影响正常教育教学活动的时间向群众开放，共用部分设施设备，承担部分社区教育职能；村（社区）可以在教育设施用地、建核心期刊设经论文发表网费和社会实践等方面为学校提供支持。学校和村（社区）还可以协同组织多种多样的活动，增进教职工与村民的交流和了解，加强文化传播和传承的主动性和生动性，为振兴和繁荣农村文化营造良好氛围。
作者：张翠凤 单位：青岛市教育科学研究所
