一、参政议政与政策制定的异化
理论上来说，参政议政与政策制定应该是行使代表权力的重要方式与重要内容，本应要求代表年富力强，精力充沛，经验丰富，智力超群。因为唯有代表年富力强、精力充沛，身体素质才能承担得了履行代表责任与义务的职责；唯有代表经验丰富、智力超群，才能在参政议政与政策制定过程中充满预见性，减少盲目性，增强合理性与合法性。然而遗憾的是，我们现在的一些代表机构———尤其是人大和政协———成为安排退居二线或即将卸任的领导干部养老的地方，作为其退休的过渡。这种做法，无形中降低了代表与代表机构的权威，影响代议制政体的活力。此外，代表知识结构和专业领域单一，专才比例偏大而通才比例偏小，严重影响重大事项决定权和监督权的行使。①在政策制定异化方面，理论上讲，代议制政府所考虑的应该是对于所有各方力量的平衡，尤其是对社会弱者（弱势群体）的关注，也就是说，代议制政府更关注社会的公平正义，尽管这样做可能会损害政治统治的效率，降低整个社会的活力与社会前进的动力；而且，这种理念贯穿于代议制政府政策制定的始终。然而遗憾的是，我国当前的政策制定已经与这一理念在很大程度上脱节。以我国当前两极分化严重的现象为例加以说明。正如许多人所观察到的一样，目前我国两极分化现象严重，从政策制定的角度来说，这一现象反映了底层老百姓的利益诉求不能通过其代表得到合理的重视，在政策制定过程中底层老百姓缺乏将自身利益诉求输入政策制定系统的渠道以及缺少反映自身利益诉求的代表。相反，特殊利益集团通过对财产的垄断权绑架政治权力，在政策制定过程中对政策制定者施加压力，最终达到政策结果（所出台的政策）偏向利益集团。这种现象在政治运作过程中有愈演愈烈的趋势，这表明代表责任在政策制定与执行方面已经走向了为公益考虑的反面，异化为私域/私欲服务的工具。
二、代表责任异化与缺失的根源
综上所述，可以发现，当前代表责任已经被严重地弱化、虚化乃至异化，呈现出空壳化、空洞化和象征化的特征。当然，代表责任的异化与代表的责任感和义务感的缺失与他们脱离实际、脱离群众、脱离基层的工作方式与工作方法是有关的；如果更深地挖掘其根源，与当前政治体制、传统文化、市场化转型等也是有关的。1.政治体制问题既然代表制是代议制政体及其政治制度的核心和主要内容之一，那么也就是说，我国代表责任的异化一定是当前的政体及其政治制度设计细节出现了制度性的漏洞或者不足。政治体制是国家总体政治架构及其政治制度体系的具体体现，主要包括政党、政权机关和其他政治组织的结构体系、职能划分及其运作方式，涵括两大方面：一是国家权力结构体制，主要包括执政党的产生方式与执政方式，国家立法、行政、司法权限的划分及相互关系，国家基本的选举制度和决策模式等；二是政府行政管理体制，主要指政府机构的设置及其职能、政府的社会调控机制、国家人事制度等［5］。在我国，国家政治体制设计的蓝本，或者说基础，主要依据是毛泽东的两篇重要论著：一篇是1945年4月发表的《论联合政府》，另一篇是1949年6月发表的《论人民民主专政》。前者的论述基本上规定了我国政体的基本轮廓，后者的论述则明确规定了我国国体的性质。《论联合政府》是在抗日战争即将胜利、有爆发国内战争可能性的背景下写的，而《论人民民主专政》则是在国内革命战争已经取得决定性胜利，开始筹划建立中华人民共和国之时写的。应该说，彼时的政治体制设计是符合当时实际的、反映人民要求的并同时具有一定理想性与预见性的顶层设计，然而这一设计在一定程度上是缺乏缜密审慎的政治理性思辨与争论的，因而在某些制度细节上不免有所欠缺，出现漏洞———也就是说我们的基本政治体制是好的，但也有改革和充实的制度空间，尤其是随着我国社会主义市场经济的发展，我国的政治体制暴露出一些问题。主要问题集中在：我们的政治体制如何强化监督职能以减少腐败，如何在政策制定上更多地倾向社会公平正义以缩小两极分化，如何平衡经济、政治、社会、文化、生态等领域发展以解决“单兵突进”问题，如何兼顾东中西部区域均衡发展以弥合区域差距，如何有效保障公民财产权以安抚富人帮助穷人并填平阶层鸿沟。正是由于这些问题的存在，影响了我国代议制政体及其政治制度的有效发挥，并进而导致代表责任异化。因此，我们的政治体制必须改革，必须将改革的重心与中心从单纯或主要追求社会进步与效率的价值转向兼顾“社会进步与效率”和“维护社会秩序与公平正义”的价值上来。事实上，社会秩序和公平正义不是可有可无的价值，对于一个社会安定发展来说，二者可能是真正的、无可替代的价值。因此，必须铭记：速度不是一切，安定压倒一切；经济增长不是最终目的，人民福祉是最终目的。民生与公益是施政之本，特权与专制是人亡政息之基，还是列宁那句话：宁可慢些，但要好些。2.传统观念与文化问题“政治文化影响着政治体系中每一个政治角色的行动。”［6］任何国家的政治意识与政治文化都是该国全体人民的政治实践在观念上的反映，是其漫长历史的一种积淀和凝聚。当前，引领我国社会发展的主流文化是中国特色的政治文化，它是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，也是对中国两千多年传统文化的传承与创新。这一文化的传承与创新，既融入了代议制政府及其政治制度设计的优点，也黏附着中国传统文化的专制特色，它们共同影响着代表责任制的理念与实践。这首先表现在公民的政治参与方面。所谓公民的政治参与，它是指公民自觉自愿地参与政治生活，行使公民权利的行为。
在当下中国，由于历史和现实的原因，虽然公民政治参与意识与积极性有所增强，但是公民参政议政意识与参政议政的政治文化还没有普遍建立起来，表现出一定程度的政治冷漠、政治盲信、政治盲从。这主要是因为：（1）传统的小农经济生产方式导致人们局限于自己生活的小圈子内，客观上阻隔了与外界的交流与沟通，并最终导致思想封闭；（2）传统的封建等级制度与封建礼教所造就的“君君，臣臣，父父，子子”的臣服政治文化深深浸透在老百姓的灵魂之中，并导致他们对于政治权威盲听、盲信、盲从；（3）传统儒家思想束缚着人们的政治观念与政治思想，压抑着人的主体意识和精神，制约着人们政治个性的塑造和发挥，导致权力集中与官僚主义盛行、家长制作风严重、人治色彩浓重，严重阻碍着我国民主政治的发展。所有这些导致公民参政议政意识淡薄，使得代表责任流于形式，无法发挥有效的监督作用。3.市场化问题随着我国改革开放和社会主义市场经济的发展，人们的社会意识形态和价值观念发生了深刻的变化，出现了“金钱万能论”的论调，拜金主义现象非常严重，这种现象扭曲了人们的价值观。虽然我国市场化改革取得了举世瞩目的成就，但是在经济市场化改革的过程中也出现了许多问题，尤其是忽视精神文明建设。在政治领域中，主要表现为对公平正义的忽视、对权力与资本的共谋约束不够、监督不力、惩治不严。这样，许多代表忘却了自身所担负的责任，在考虑问题的时候偏离了社会公共利益的宗旨，恶意牺牲公平正义以换取一己之私、一业之私、一地之私。其结果是导致权力与资本肆意共谋与政府职能有意无意地缺位、错位与越位，增大了官员寻租空间，滋生了官员腐败行为。据大量被查处的腐败大案要案窝案调查结果显示，在绝大多数的暴富者背后往往都有政府官员的身影，在绝大对数被查处的腐败官员背后往往也总是站着一个乃至数个企业老总，他们已经事实上组成了一个“利益共谋体”。而且，在这些案件中，一些涉案人员本身就是党代表、人大代表和政协委员。可见，这些卷入其中的代表已经将自己的代表责任抛之脑后，把人民的嘱托和信任当作谋私的工具和挡箭牌，把人民群众的利益当作饕餮盛宴肆意瓜分侵占。虽然这些代表是少数，但是他们严重污损代表责任的后果与影响却是巨大的。这些代表的腐败反映的是代表责任的缺失，其本质就是对人民意志与嘱托的僭越、对社会主义道路的不自信以及对共产主义信仰的丧失，所以他们才会阳奉阴违，表里不一，言行背离，其结果必然是毁了自己，损害社会主义道路，玷污共产主义信仰。对此，要“从法律、制度和体制的层面上维护权利公平，完善市场竞争机制实现机会公平、规则公平和分配公平”［7］。4.素质问题目前，代表素质不高，也是影响代表责任担当的主要原因之一。代表素质的高低，影响着代表作用的发挥，也决定着代表是否有效执行代表职务。代表的政治素质和业务素质都是需要长期教育和着重培养的，正如列宁所说“：工人本来也不可能有社会民主主义的意识。这种意识只能从外面灌输进去。”［8］
代表素质主要是包括政治素质和业务素质，是一种综合能力的体现。代表政治素质主要包括政治理论知识、政治心理、政治价值观、政治信仰、政治能力、政治立场、政治品德和政治水平等，涉及法律、经济、文化、行政等方面的内容。代表政治素质偏低势必影响其责任担当，主要表现在：（1）缺乏强烈的责任担当意识，对人民委托行使管理国家权力和依法履行代表职责积极服务选民的重要性认识不够；（2）法律意识、民主观念和群众观点淡薄，依据法律提出建议、指导工作、约束自身言行能力不强，缺乏群众观点，缺少民主观念、民主意识与民主方法，不能做到一切为了群众、一切来自群众、从群众中来到群众中去；（3）缺少为民服务的责任感和使命感，缺少为人民群众负责的勇气与担当，不能够真正站在群众立场上思考问题、提出问题、解决问题，为民办实事流于形式。代表的业务素质主要是指代表应具备的本行业、本部门的专业知识、专业能力和专业技巧等。代表业务素质的高低直接关系到代表的提案和提议是否真正具有科学性、现实性和可操作性，是否能正确行使权利和履行义务。代表业务素质不强影响其责任担当的主要表现是：（1）不能够熟练掌握代表应该掌握的方针、政策、法律、法规以及与代表工作有关的一些必要的知识；（2）不能够把掌握的与代表工作有关的知识转化成能力并运用到代表的日常工作当中；（3）缺乏组织群众、同人民群众打交道的能力，不了解群众的真实需求与愿望。
三、代表从时尚走向责任的路径选择
基于上述分析，我们明确了代表不仅仅是一种荣誉，更是一种责任，是一种代表人民行使当家作主的职责。然而在当下中国，代表责任由于上述种种原因被严重地弱化、虚化乃至异化了，其结果导致了代表责任和代表头衔呈现出空壳化、空洞化和象征化的特征。那么，从政治学研究视角来看，本着保障人民的根本权益、推动政治文明与政治发展的根本宗旨，又有哪些补弊之良策来改变这一现状呢？笔者认为，促进代表从时尚走向责任必须运用科学方法，注重代表责任制建设的内容和形式、手段与方法的改进和创新，立足代表责任建设的针对性和有效性。为此，应通过采取将代表责权具体化、增强代表服务意识、畅通代表解决问题通道和明确代表任务等措施将代表责任落到实处，促进代表从时尚化走向责任化。
（一）代表责权具体化
代表的职责权限，是代表任职期间最基础的环节，能够有效地保障代表责任的落实。将代表责权具体化，其主要用意在于设定代表伦理准则，规范代表行为，明确代表任务。代议制政府理论认为，代表是一种特定职务，具有特定的权利和责任；代表的行为是一种职务行为，只能代表公众意志，不能随意表达个人想法。因此，根据这一理论，我们应该将代表责任和权利统一起来并将其责权具体化，用法律进行规范，让代表清楚明确地知道自己的责任和权力，明确规定代表应当做什么、不应当做什么、应当怎么做。这有助于代表在实际工作中明确自己的职责范围以及自己所享有的权利和应该承担的责任。在我国，从责权行使主体来看，代表的责权可以分为代表全体行使责权与代表个体行使责权两种。代表全体行使的责权主要包括：（1）审议、询问的责权。任何出席大会的代表均可以对大会的议案和报告独立发表赞成或反对或修正的意见，并且可以提出自己的疑问，有关代表有责任进行回答。而代表发表的意见和提出的问题，有关部门有责任将其作为修改议案草案或报告草案的重要参考依据。（2）监督、批评和建议的责权。对于国家和社会的各个领域发生的事情，无论大小轻重，代表按照有关法律、法规规定有权利有责任提出监督、批评的意见和建议。对于代表提出的批评和建议，相关机关、组织有责任依法督促、及时给出答复。（3）有听取人民群众的意见、推动政府工作的责权。代表有权利有责任听取人民群众的意见，了解人民群众的诉求，督促政府相关部门解决人民群众关心的问题。（4）代表的其他责权，主要包括：约见本级或下级有关国家机关负责人的责权；参加有关会议的责权；参加特定问题调查委员会的责权。代表个体行使的责权①，主要包括：（1）提出议案的责权。代表有权依据人民群众的需求提出对人民有用的议案，但不能超出自己的职权范围。（2）提名候选人的责权。代表有权利有责任本着为广大人民群众负责的精神提名候选人，选出符合广大人民群众意愿的能够切实为人民服务的代表、国家机关工作人员与领导干部。（3）提出罢免的责权。代表有责任有权利表决罢免国家机关组成人员的责权，对违法违纪的代表、国家机关工作人员及领导干部提出罢免请求。（4）代表的其他责权，主要包括：提出质询案的责权；提议临时召集本级代表大会会议的责权；提议组织关于特定问题的调查委员会的责权。
（二）增强代表服务意识
增强代表的服务意识，要着重做好以下工作：（1）提高代表素质，增强服务意识。代表素质的高低，直接关系到代表执行代表职务时的质量，并影响着国家权力机关职能的发挥。那么，怎样提高代表的素质呢？首先，严格把关代表的当选，优化代表的结构。在选举代表时，要从政治思想、文化知识、道德品质、参政能力等方面严格把关。通过对代表的严格把关，选出高素质的代表。在代表结构方面，要合理分配代表的名额，亟须克服平衡各方照顾个别的思想倾向，切实扭转“荣誉型”代表、党政领导干部代表过多的现象，把真正代表人民意愿的有识之士选进代表行列，充分发挥代表的作用。其次，建立和完善代表候选人推荐制度，引进竞选机制。要改进现行的代表候选人的提名方式，逐步引进竞选机制，通过多种形式的措施，选出能够充分体现选民意愿的高素质的代表。最后，注重代表的学习与培训。学习与培训的目的就是为了让代表学习和运用对履行责任和义务有助益的社会规范和行为规则，掌握政策、熟悉业务、培养情操、锤炼性情，提高个人的综合素质，以便更好地服务群众。（2）情系群众，增强服务意识。代表要时刻把人民的利益放在首位，从群众的角度看问题、想问题、处理问题，这就要求代表能够密切联系群众，关心群众疾苦，反映群众诉求，发挥沟通政府和人民群众的桥梁和纽带作用，切实为群众排忧解难，真正为群众办实事。为此，代表要情系群众，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，切实增强服务意识，正确对待和行使手中的权力，不断提高政治智慧、执政本领和服务意识，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。
（三）畅通代表解决问题通道
要充分调动代表的积极性、主动性和创造性，真正发挥代表在民主监督、民主决策、联系群众等方面的作用，就必须畅通代表解决问题的通道“，构建制度化的渠道保障公众的利益诉求，促进信息的自由流动，促成社会的和谐与稳定，亦使得政府高效与廉洁行政成为可能”［10］。这是代表责权有效发挥的制度性保障。畅通代表解决问题的通道，主要有：（1）畅通代表了解民情政情的通道。代表应深入了解民情，掌握最新情况，切实帮助选民解决实际问题。要采取多种形式联系选民，例如：设立一些固定的代表联络站、社情民意接待站、代表工作室，建立代表工作日制度，开展代表参加和列席各种会议、调研、视察等重要活动，开通代表热线倾听群众心声，利用网络回应群众意见和建议等。此外，还要制定一些切实可行的代表联系选民的办法，保障代表活动的规范化和经常化。只有不断拓展拓宽代表了解民情政情的通道，才能更好地发挥代表联系群众、沟通政府的桥梁与纽带作用，更加充分地激发代表履行职能的使命感、责任感，从而使代表的工作更加具有民主性、科学性、合法性以及针对性。（2）畅通代表参与决策的通道。探索和完善代表参与决策的途径和通道，建立健全重大决策征求意见制度、代表提案制度、代表调研视察制度、邀请代表列席有关会议制度、代表大会发言制度等，定期组织代表参与调研、视察、重大决策征询意见和民主评议工作等活动，更好地发挥代表参与决策的主体性作用。（3）畅通群众表达诉求的通道。充分发挥代表的桥梁与纽带作用，畅通代表联系与收集群众利益诉求的信息通道以及将群众意见反馈给政府相关部门的沟通通道，建立健全代表联系群众和沟通政府的制度以及代表获取民情民意的工作制度，更好地做到下情上达、上情下传，并进而满足群众的需求。（4）畅通民主监督的渠道。建立健全权力制约机制，完善相关的民主监督制度，改善民主监督的环境，不断拓展代表民主监督的途径与通道，构建自上而下的监督和自下而上的监督相结合的互动机制，确立代表在民主监督中的主体地位，组织代表定期对政府及国家机关工作人员履行职责、遵守纪律、工作作风、勤政廉政等情况进行民主测评，及时提出整改建议和措施。
（四）明确代表任务
明确代表的任务是落实代表责任目标的必不可少的重要方面，尤其在我国加快向市场经济转型改革时，如果对代表的任务没有明确规定，那么市场经济“不可避免地而且总是给人们带来伤害，有时会给许多人带来伤害”［11］，因为“完美之目标只能积以时日、积累经验始能达到”［12］。而要能够使代表认真履行责任与义务，就必须明确代表的任务，对代表该做什么、不该做什么以及怎么做作出明确规定，代表只有明确了自己需要做什么时才能更好地发挥作为代表的作用。笔者认为，代表在履职期间主要有以下六项职责任务：（1）宣传宣讲党和国家的各项方针政策，深入基层，走近群众，倾听群众心声，了解和掌握基层群众的意见和建议，解答群众疑问，跟踪、督办群众反映问题的办理情况并及时向群众反馈，同时要做好群众的思想工作，提升群众的大局意识，增强群众对代表及其机构的信赖感，提高群众的满意度；（2）本着全心全意为人民服务的宗旨，深入代表联系点了解群众疾苦，关心群众生活，帮助困难群众解决实际困难；（3）听取工作汇报，召开座谈会，对涉及国计民生以及经济社会发展的重大事项进行讨论和协商，坚决维护最广大人民群众的根本利益，既反对某些组织和个人从狭隘的地方主义和本本主义出发“自说自话”的谋求私利企图，也反对在理性外衣掩盖下为满足个人欲望而挑起的煽动性的固执己见的无理要求；（4）就有关重大工作和政策制定进行调查研究，深入基层，走进群众，征询群众意见和建议，根据群众的普遍意见和建议审慎地提出稳健的综合各方意见和利益的政策折中方案；（5）参加民主评议活动，防止个别组织和个人的分裂和共谋企图，制止和反对不是吵吵嚷嚷就是阿谀吹捧的极端现象，确保“当大众的安全与个人的权益发生冲突时，显然应该偏向于多数人”［13］；（6）组织和开展活动，协助群众与地方党政完成有关工作任务。
（五）代表工作室与接待日
随着代表制度的不断完善、代表各项工作水平的不断提高，代表工作的内涵和外延都在不断地延伸，代表工作室的建立与代表接待日的设立就是顺应时代发展和群众需要而产生的制度性的创新。代表工作室的建立是代表履行义务和担当责任的重要平台和载体，而代表接待日的设立则为群众提供了一个利益表达的畅通通道，从而便利人民行使自己的权力，便利人民群众参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性、主动性和创造性。（1）建立代表工作室。建立代表工作室的目的是为了更好地行使代表权利、征集群众建议、听取群众意愿、反映民情民意以及维护群众的合法权益。为此，要有效规范代表工作室的运行机制，发挥代表的主体作用，从基础抓起，切实为代表履行职责提供制度性平台和载体。首先，充分利用现有资源，建立代表工作室。整合与代表工作室相关的各部门资源，提高办事效率，配备代表工作室的软硬件设施，为代表联系群众创造良好的环境。其次，制定工作流程，切实解决群众反映的问题。为提高解决群众反映问题和意见的能力，需要制定代表接待群众的工作流程，并将其细化，融入到代表的日常工作当中去。根据工作流程，在代表工作室收集民情民意结束后，按照“谁主管，谁反馈”“、谁提出，反馈谁”的原则进行及时、准确、规范和高效的处理，保障群众的问题得到切实解决。最后，注重联系群众，充分发挥代表工作室的作用。代表工作室必须密切联系群众，采用室内接待、走访和视察调研相结合的方式，了解群众生活，倾听群众意愿，反映群众诉求，做到一切为了群众、一切依靠群众、一切从群众中来到群众中去，忠实地代表群众，出色地完成群众嘱托的使命。（2）设立代表接待日。代表工作室的建立为代表接待日的确立奠定了基础，接待日为代表重视群众反映的民情民意提供了一个重要通道。代表接待日的设立不仅体现了代表对群众建议的重视，而且更显示了代表注重解决实际问题的责任。代表接待日的设立有助于关注舆情民意、化解民怨民愤、维护安定团结的工作和生活秩影像医学论文序。因而，代表应认真履行自己的职责，及时帮助老百姓解决生活中遇到的各种各样的难事，为保持公平正义的社会秩序尽心尽职。
作者：杨嵘均 单位：南京师范大学公共管理学院
