学界往往将合作社作为民商法主体，将合作社法纳入民商法的视野加以研究①。但是，从合作社与经济法的发展轨迹、价值耦合以及调整对象的公私融合性，不仅可以找到合作社与经济法互动发展的合理根据，而且可以发现合作社法的第二重法律属性——民商法之外的经济法属性。探究合作社法的经济法属性，既有利于实现民商法与经济法对合作社关系的协同调整，又有利于运用经济法的思维应对合作社发展中的现实挑战，并进一步促进合作社与经济法的良性互动发展。
一、合作社与经济法互动的历史轨迹：殊途同归
从合作社与市场和政府关系的视角考察，合作社的发展及其法律属性的嬗变在欧美资本主义国家和亚洲社会主义国家，经历了两条不同的轨迹。尽管路径不同，但是殊途同归。
欧美资本主义国家的合作社是作为对抗资本剥削的弱者联合体自发产生的，是自下而上的内生型合作社。在自由资本主义时期，亚当·斯密“市场调节”的自由竞争学说占统治地位，政府是“守夜人”，“管得最少的政府是最好的政府”，政府对合作社的态度自然表现为不干预也不援助。而合作社自身不仅强调自治与独立、自助与互助；而且对政府敬而远之，既不与政府合作也不接受政府的援助；认为政府的援助与合作社的自助不相容，甚至会使合作社失去原有的性质和价值。与此相适应，合作社作为一般的市场主体主要由私法性质的民商法调整。当欧美进入垄断资本主义阶段，凯恩斯“政府调节”的国家干预学说占上风时，合作社与政府的关系从“冷战期”进入“蜜月期”。政府不仅不再担心合作社会对资本主义构成威胁，反而越来越相信合作社有利于缓解资本主义经济矛盾，有利于社会稳定。于是，政府开始热衷且得心应手地运用产业政策、税收优惠、金融支持、反垄断豁免等公私融合的手段引导、促进、扶持合作社发展，而合作社的实践者和理论者也逐渐认识到合作社存在的领域弥漫着市场失灵，合作社的可持续发展不能光靠市场的“无形之手”，还必须要借助政府的“有形之手”；政府的援助不仅不会削弱其独立性，反而有利于加强合作社的自治与自助。此时，“两手并用”的经济法日益发达，合作社渐渐被纳入到公私融合的经济法视野。
亚洲社会主义国家的合作社是在政府的强力推动下产生的，是自上而下的外生型合作社。在合作社发展初期，政府对合作社过度热情，或者以“救世主”的角色“越俎代庖”，常常动用行政手段直接推动合作社的设立与发展，造成合作社过度依赖政府，形成不可避免的“依赖症”和“弱质病”；或者以牺牲合作社的独立性和自治性为代价，将合作社沦为政府执行农业政策或者政府改造社会的工具，对合作社发号施令。
正因为如此，该阶段的合作社主要由公法性质的行政法调整。政府的过度干预必然伴随着合作社基本原则的抛弃和价值的扭曲，进而导致合作社异化、畸形、功能不彰，甚至昙花一现，如20世纪70年代末中国人民公社的解体和越南农业合作社的瓦解，都是“合作组织行政化，以行政方法管理合作社”失败的深刻教训。亚洲国家发现问题的症结后，认识到支持合作社不等于控制合作社，政府应当适时抽身或者及时调整支持合作社发展的方式和方法。即使过去由政府控制合作社进行社会改造的国家，也逐步转变为政府引导合作社的发展模式，改直接推动为间接扶持，改微观干预为宏观管理，使合作社的法律属性自然而然地向公私融合的经济法过渡。
显然，上述两种类型的合作社的发展经历了两条不同的轨迹，前者在市场调节的基础上引入政府调节，即私法公法化；后者在政府控制的基础上引入市场调节，即公法私法化。最终，不同类型的合作社在市场失灵和政府失灵的磨难下，不约而同地选择了公私融合、“无形之手”和“有形之手”两手并用的经济法，由此再次印证了蒲鲁东早在1865年就提出的，社会组织必须建立在“作为政治法和民法之补充和必然结果的经济法”①之上的真知灼见。因为“市场机制的缺陷和有时失灵为政府干预留下了作用的空间，其存在和发生作用的价值需要经济法加以确认。而政府干预的缺陷和有时失灵也不容忽视，它需要经济法予以纠正、限制乃至禁止”[1]61。巧合的是，与两种类型的合作社的发展轨迹相似，“西方经济法和东方经济法的产生和形成各自走了不同的甚至相反的过程，但殊途同归，相反相成”[2]55。
从历史的角度看，合作社与经济法的发展存在着明显的契合与互动。合作社作为经济法发挥作用的场域之一，不仅为经济法的产生和发展贡献了力量，而且还成功地促成了合作社法法律属性的嬗变，提升了合作社的生命力和竞争力。国家既是经济的外部保障，又是经济的内在力量。在合作社的发展过程中，政府的援助是其他任何组织都难以替代的，关键在于要清醒地把握政府的参与度，使政府的援助恰如其分。这就要求政府支持合作社却不强行推动，使合作社能够独立自主，不依赖于政府的外援而生存；政府的援助只限于提升合作社的自助能力，绝非替代合作社的自助能力。因此，真正能够保证政府恰到好处地扶持合作社发展的既不是行政法性质也不是民商法性质的合作社法；而主要应是公私融合的经济法性质的合作社法，因为“行政法难以顾及它所调整的经济关系所蕴涵的市场机制和财产内容，民法则对含有公权力的经济关系无能为力”[3]35。
二、合作社与经济法互动的支点与纽带：价值耦合
在市场与国家二元结构中，合作社与经济法相似的发展轨迹，并非简单的巧合。这不仅是自由竞争主义、国家干预主义、新自由主义和新凯恩斯主义不断论战的结果，而且是市场调节与政府调节两手并用、不断扬弃的历史选择。合作社价值与经济法价值的耦合，则构成了两者互动的支点与纽带。
“合作社的功能在于能够联合全体社员的经济力量进入市场，通过为社员提供服务，形成聚合的规模经济，节省交易费用，增强整体竞争力，增强社员收入，增进社会福祉”[4]10。“社会成员间的合作的最终结果应该是个体收益的总和接近于社会的公共收益。……制度不仅要提供个体利益的增长机制，也要通过公共利益的维护提供社会和谐机制”[5]20。合作社作为弱者对抗市场风险的联合体，以全体社员合作收益的最大化为目标，并通过合作收益的最大化或合作收益接近于“社会的公共收益”，促进社会成员间的实质公平、维护社会整体的经济利益。而就民商法和经济法律制度而言，“提供个体利益的增长机制”的制度应当主要是民商法，“通过公共利益的维护提供社会和谐机制”的制度则应当主要是经济法。因为民商法以个人权利为本位，经济法以社会权利为本位；具有公法与私法融合属性的经济法比私法性质的民商法，更强调实质公平正义的实现和社会整体经济利益的维护。由此可见，合作社价值与经济法价值存在天然的耦合。
合作社对实质公平正义的追求，不仅体现在内部制度的设计上，如“一人一票”的民主管理制度、按惠顾返还盈余的分配制度；而且体现在外部竞争力的提升上，如国家通过产业政策、税收优惠、低息贷款、反垄断豁免等支持合作社，可以增强合作社在激烈竞争中的市场谈判能力，有效地排斥中间商的剥削，从而保证合作社获得公平的交易机会并以公平的交易条件参与社会利益的分配。如果缺乏内部的民主，那么合作社很可能沦为核心成员寻租的工具，难以保障核心成员与普通成员之间实质公平正义的实现；如果缺乏外力的支持，那么合作社在残酷的市场竞争中势必难逃被“劣汰”的命运，不仅不要奢谈合作社与其他市场主体之间实质公平正义的实现，更不要奢谈合作社社员之间实质公平正义的实现。现代合作社对内以服务社员为目的，对外并不隐瞒也不避讳其营利性。这恰恰是合作社加强联合，提高与其他市场主体竞争能力的根本目的。合作社也只有通过与其他市场主体的利益之争，才能为合作社社员争取更多的资源，更好地实现合作社内部分配的公平与正义。
列宁认为“合作社最终实现了农民私人利益与国家利益的最佳结合”[6]362。的确如此，合作社之所以被视为经济上的民主部分，甚至被马克思视为过渡到共产主义的中间阶段，都足以说明合作社既不是以个人利益为本位，也不是以国家利益为本位，而是以社会利益为本位。德国《工商业与经济合作社法》第81条甚至规定“合作社由于犯罪或违法行为危及社会公共利益或者追逐本法限定以外的商业目的，合作社主管机关可以强制解散合作社”[7]，这无疑也凸显了合作社以社会利益为本位的价值取向。由此可见，以个人利益为本位的民商法和以国家利益为本位的行政法，均不如以社会利益为本位的经济法更适宜担当合作社的守护神。当然，以社会利益为本位，并不排斥个人利益；以社会利益为本位同样要以人为本，要遵循科学发展观，要以公私融合的手段，统筹兼顾、平衡协调个人、国家和社会整体利益，实现三者最佳利益、长远利益的协调发展。
现代政府是善治的政府，现代的发展道路是第三条道路——“既需要有竞争力的市场，又需要政府扮演积极的角色，其基本价值是增强社会凝聚、促进社会整合、保护弱者、限制不平等等”[8]1。而“对于合作主义，我们需认明它的真正意义与重要之处在于，应深信它有改造社会的力量”[9]。显然，第三条道路的基本价值与合作社、经济法的价值不谋而合。既然如此，合作社当然可以是善治的政府发展第三条道路的有效力量，经济法当然应当为善治的政府发展第三条道路（包括发展合作社）保驾护航并恪尽职守。
合作社价值的实现，需要兼顾公平与效率，政府对合作社既不能漠不关心也不能过度热情，合作社的表决权既要秉承“一人一票”为主又要适当地赋予附加表决权，合作社的盈余分配既要坚持惠顾返还为主又要兼顾出资比例。由此可见，合作社法与经济法一样也具有公私融合性。规范、引导、促进合作社的发展，需要“无形之手”与“有形之手”两手并用，需要市场调节和国家调节双调节，需要运用综合调整手段平衡协调复合性的法益和多层次的法律关系。也正是由于合作社与经济法价值功能的耦合，合作社才能为经济法的大有作为提供广阔的舞台；而在政府运用法律等各种手段扶持合作社发展的过程中，更需要遵循“经济法的平衡协调原则、维护公平竞争原则和责权利相统一原则”[10]90-93，由此所形成的社会关系当然会契合并纳入经济法的调整对象①：如政府通过产业政策、财税政策、金融政策和竞争政策扶持合作社形成的社会关系，既可以纳入公共经济管理关系，也可以因其具有提升合作社竞争力的因素纳入维护公平竞争关系；而政府采购中优先考虑合作社并与合作社订立的政府采购合同，以及政策性金融机构与合作社订立的优惠贷款合同等等，因其具有经济合同的属性则又可以纳入组织管理性的流转与协作关系。
三、合作社与经济法的良性互动：创新与发展
综观各国合作社法，一般调整两类社会关系：一是合作社的设立、变更、终止、治理结构和治理机制、法律责任等社会关系；二是国家支持合作社与合作社密切相关的社会关系，如政府通过产业政策、财税政策、金融政策和竞争政策扶持合作社形成的社会关系。如果认为第二类社会关系外在于合作社并且已经被经济法的宏观调整法和市场规制法吸收，尚不足以支持合作社法作为市场主体法的经济法属性，那么在第一类社会关系（如设立与终止、激励约束激励和社会责任）中所体现的经济法的公私融合、社会本位、两手并用、平衡协调等属性，就应当不仅仅能够说明合作社既具有财产价值因素又具有组织管理因素，可以作为经济法上的特殊企业法人，而且还可以弥合第二类社会关系不能有力支持合作社法也具有经济法属性的不足。当然，一种社会关系可以由多种法律进行调整，探究合作社法的经济法属性并非彻底否认其民商法属性，只是希望能够适当地引入经济法精神，使经济法在其应当发挥作用的场合不再缺位，从而更好地完善合作社法律制度，促进合作社与经济法在良性互动中创新与发展。例如，在合作社的设立与破产终止时，以农村土地承包经营权诸功能的公私融合性为逻辑起点，遵循经济法的平衡协调原则对农村土地承包经营权入股合作社法律障碍的克服；在构建合作社治理机制时，运用经济法的责权利相统一原则对合作社核心成员兼任管理者激励约束机制的完善；在健全合作社责任体系时，以经济法的社会利益为本位对合作社社会责任的强化。
（一）农村土地承包经营权入股合作社立法障碍的克服与经济法
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》继《农业法》和《农村土地承包法》之后，再次明确鼓励农村土地承包经营权以股份合作的形式进行流转。农村土地承包经营权①不仅具有财产增值的私法属性，而且具有社会保障的公法属性。立法之所以提倡农村土地承包经营权股份合作，是为了实现土地价值财产化、货币化、资本化，并以私法自治发挥其私的财产增值功能；而限制其转让、禁止其抵押，则是以公法干预并维持其公的社会保障功能。但是，按照以个人权利为本位的私法性质的民商法的思维，农村土地承包经营权入股合作社，应当将农村土地承包经营权作价并计入合作社的出资额，合作社破产时要拍卖、变卖农村土地承包经营权，用于清偿合作社债务；结果以土地承包经营权出资的社员就不得不面临既丧失股权又丧失农村土地承包经营权，从而丧失基本生活保障的危险。由此可见，农村土地承包经营权的财产增值功能和社会保障功能能否兼得、如何兼得，是农村土地承包经营权入股合作社必须要克服的法律障碍。
促进农村土地承包经营权流转，充分发挥其财产增值功能、追求其经济效益，不能以牺牲农村土地承包经营权的社会保障功能为代价，否则股份合作实现的效益就只能是狭隘的私人效益，其效率也必然是局部的效率。如何化解农村土地承包经营权股份合作可能产生的风险？能否同时兼顾农村土地承包经营权财产增值功能和社会保障功能？“解铃还须系铃人”，既然农村土地承包经营权具有典型的公私融合性，那么问题的解决就必须突破私法的禁锢，运用同样具有公私融合性的经济法，基于社会公共利益，恪守平衡协调原则，借鉴《法国民法典》第1843-2条第2款规制劳务出资的措施，明确“土地承包经营权出资额不计入合作社的成员出资总额，而仅仅作为分享利润和净资产、承担损失的依据”[11]62。既然农村土地承包经营权出资额不计入合作社的成员出资总额，那么合作社破产时，也就不能将入股的农村土地承包经营权拍卖、变卖或折价。这样的创新和安排，不仅释放了农村土地承包经营权长期被压抑的资本出资功能，而且避免了《农村土地承包经营权流转管理办法》第19条“承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户”之规定的唐突，弥合了其存在的正当性，避免了社员因失业又丧失农村土地承包经营权可能产生的社会不稳定因素，促进了社会整体利益的实现。因此，农村土地承包经营权入股合作社法律障碍的克服需要导入经济法进行制度创新。
（二）合作社核心成员兼任管理者的激励约束机制的构建与经济法
实践中，合作社的管理者大多由核心成员兼任。根据所有权与经营权分离所产生的委托代理理论的逆向推导，合作社的核心成员兼任管理者有利于形成剩余控制权和剩余索取权激励。但是从理论上看，合作社所秉承的“一人一票”为主的民主管理制度、主要按惠顾额（量）返还的盈余分配制度以及资本报酬有限原则，会严重抑制兼任管理者的核心成员的剩余控制权和剩余索取权，造成激励不足，并可能诱发其千方百计地投机取巧或寻租，使合作社陷入集体行动的困境。而且，合作社成员与经营管理者是合作社的两类重要角色，各自又有不同的责权利，两者的“权”和“利”均是一对矛盾——此消彼长。因此，当核心成员与管理者两种角色合而为一时，角色错位和利益冲突不可避免，角色扮演者可能根本无须合谋、通谋便轻而易举地实现损公肥私。应对之策是遵循经济法的责权利相统一原则“进行‘选择性’激励，选择性激励既可以是奖金、红利等积极奖励，也可以是罚款、赔偿等消极激励”[12]41-42。重点是构建核心成员特别是兼任管理者的核心成员的积极奖励（激励）和消极激励（约束），因为此时的激励是对管理者与核心成员的共同激励，此时的约束是对核心成员监督管理者缺失的有效补充。遵循责权利相统一原则要求核心成员和管理者的责、权、利必须相一致，不能有脱节、不到位或严重失衡。否则，无“责”一身轻，就可能肆意妄为；无“利”不起早，就可能消极懒散。可惜，我国《农民专业合作社法》关于“责”和“利”的规定要么缺位、要么不完善，亟需引入责权利相统一原则进行完善。
责权利相统一原则所指的“责”不仅仅是消极的“责”——角色违反义务应当承担的惩罚、赔偿等不利后果，而且理所当然的、首当其冲的是积极的“责”——角色分内应当做的事，即勤勉义务和忠实义务。只有首先明确积极的“责”，消极的“责”才能名正言顺，有的放矢，因为违反积极的“责”是承担消极的“责”的前提和基础。同时，还应当效仿股东代表诉讼制度构建社员代表诉讼制度，为消极的“责”提供可问责的具有强制性的诉讼保障。健全管理者的利益激励机制不能仅仅局限于管理者的人力资本之“利”——工资报酬激励，还必须探究凭借管理者角色控制合作社剩余控制权的核心成员的剩余索取之“利”——公积金激励和资产转让之“利”——产权激励。如为了避免其利用《农民专业合作社法》第35条由合作社章程决定公积金是否提取、提取比例以及量化办法的授权性规定，通过主导章程的制定来实现厚此薄彼的公积金激励，造成核心成员与非核心成员利益严重失衡，立法应当限制公积金的提取比例。无论管理者的约束之“责”还是激励之“利”都应当是复合的多层次的，衡量责权利是否统一要考察整体的“责”和整体的“利”是否一致，不能“只见树木，不见森林”。无论是“责”还是“利”，都不能存在不到位、缺位或失衡的现象，如构建约束之“责”时，消极的“责”——管理者赔偿制度不能不完善、不到位，“责”的保障——社员代表诉讼制度也不能缺位；完善激励之“利”时，剩余索取之“利”——公积金激励，不能在担任管理者的核心成员与其他成员之间严重失衡，资本转让之“利”——产权激励，不能不到位或缺位[13]。
（三）合作社社会责任的实现与经济法
合作社应当遵守法律规定的义务，自无疑问；除此以外，根据1995年国际合作社联盟《关于合作社特征的声明》“合作社以自助、自律、民主、平等、公平和团结为基本价值，以诚实、开放、社会责任和关心他人为道德价值”的表述，合作社的价值又生动、具体地体现了企业社会责任的道德责任及其他。也正因为如此，在很多方面，合作社一直是企业社会责任发展和实践的先行者，联合国2002年和2007年的国际合作社日就曾分别以“社会与合作社：关系社区”和“以合作社价值和原则增进企业社会责任”为主题，对合作社承担社会责任进行颂扬。
合作社社会责任的实现必然要求合作社以社会利益为本位，协调处理合作社各利害相关者的利益，这便顺理成章地契合了经济法的理念和平衡协调原则。“经济法理念应为经济社会化条件下的实质公平正义，核心内容是社会整体经济利益的实现”[10]88。而企业社会责任恰好意在于：修正谁投资谁受益这一单纯追求股东利益最大化的形式公平，协调各利益相关者之间的权益，促成以和谐共赢和整体经济利益的提升为核心内容的实质公平正义。“经济法的平衡协调原则是由经济法的社会性和公私融合性所决定的一项普遍性原则，依平衡协调原则，经济法采取综合手段，权衡公私因素，以兼容并蓄的精神，消弭个体追求私益所生之流弊，促进社会在竞争基础上的团结合作”[10]90。由此可见，加强合作社的社会责任，经济法责无旁贷，经济法的理念为合作社协调各利益相关者之间的利益平衡找到了平衡点，为合作社承担社会责任指明了具体目标；而经济法的平衡协调原则为合作社承担社会责任提供了必要的手段和工具。
四、结束语
合作社的健康发展离不开经济法从外部为其“保驾护航”，从内部助其“强身健体”；合作社只有坚持经济法才能恰如其分地协调好合作社自助与政企业经济论文府援助的关系，不断提升其市场竞争力。而经济法也不能忽视合作社这片沃土，应当在合作社中不断地挖掘、深化经济法精神，通过其对合作社的现实挑战敏感地作出有效的回应，来展现经济法的解释力、影响力和生命力，促进经济法的完善与发展。
