一、文献综述及问题的提出
对于 20 世纪 20、30 年代南京国民政府地方自治，近年来有些学者采用国家政权建设的分析框架进行研究，研究者或是从宏观把握，对南京国民政府地方自治的起因、措施及成效进行全面考察；或是就南京国民政府地方自治的某个具体问题进行探讨；或是侧面切入，从保甲制度的历史复兴揭示南京国民政府“地方自治”的困境[1]。综以观之，学界对这一课题研究的落脚点基本上都聚焦于南京国民政府地方自治对农村基层政治结构变迁的影响，由此剖析南京国民政府地方自治的成败得失。研究者普遍认同国民政府推行地方自治，既是为了奠定宪政基础，又是为了巩固基层政权，但是成效不佳，既没有实现基层政治体制的现代化，又没有完成加强基层社会控制的目标。至于“地方自治”运动受挫的原因，研究者从社会政治环境、经济发展水平以及国民参政素质和能力等方面考量，认为主要是人才不足、资金匮乏、长期战争环境等制约因素致使南京国民政府地方自治深陷困境而失败，而对于南京国民政府的实践路径在地方自治制度推行中的地位和作用则缺乏充分的关注。事实上，地方自治制度的推行所选择和依赖的路径在很大程度上会直接影响政策和措施的效果，并决定最终的结果。南京国民政府出于政治功利的目标，采取“行政控制”的实践路径来推行地方自治，一方面违背了自治的制度精神，使其推行的“地方自治”具有浓厚的“官治”色彩，遭到社会舆论的质疑和指责；另一方面还加剧了农村政治生态的恶化，导致农村社会的“国家政权建设内卷化”，激起民众强烈的不满。最终，这场行政嵌入式的乡村治理变革，因为农村社会的逆反应而流于形式，成为一场虚应的故事。由此可见，路径选择既是南京国民政府地方自治的基本内容，又是直接影响地方自治演进轨迹的重要变量，应该受到研究者足够的重视。
基于上述认识，笔者选择了 20 世纪 20、30 年代南京国民政府“乡村自治”这段历史做个案研究，把 20 世纪 20、30 年代南京国民政府“乡村自治”放在国家政权建设这个大背景下进行考察，并以其实践路径作为突破点，希望通过这一个案研究来解释其推行地方自治的行为动机以及如何导致最终失败的结果。
二、南京国民政府的“乡村自治”与国家政权建设
1928年9月，国民政府颁布《县组织法》，开始启动地方自治进程，初步规定县以下地方为自治区域，设置区、村（里）、闾、邻四个层级的自治组织。1929 年 6 月，南京国民政府修订 《县组织法》，将村、里改称为乡镇，并颁布《乡镇自治实行法》、《区自治实行法》，同年，国民党第三次全国代表大会通过 6 年内完成地方自治的决议，由此，“乡村自治”制度在全国全面铺开。按照1929 年 6 月国民政府修正公布的 《县组织法》，各县按户口及地方情形分为若干区，每区由20- 50 个乡镇组成；凡百户以上的村庄地方为乡，百户以上的街市地方为镇；乡镇居民以二十五户为闾，五户为邻。每区置区公所，设区长一人，管理区自治事务；每乡（镇）设乡（镇）长一人，管理该乡（镇）自治事务；闾设闾长一人，邻设邻长一人，分掌闾邻自治事务[2](P90- 95)。同年 9 月，国民政府公布《乡镇自治施行法》，对乡镇自治区域的划定、自治机构的产生、自治人员的选举和罢免等作了具体规定，同时也明确了乡镇自治机关需要办理的自治事项，涉及内容包罗宏富，共计21 项事业，涉及户口调查及人事登记；土地调查；道路、桥梁、公园及一切公共土木工程的建设修理；教育及其他文化事项；保卫；国民体育；卫生疗养；水利；森林培植及保护；农工商业改良及保护事项；粮食储备及调节；垦牧渔猎保护及取缔；合作社组织及指导；风俗改良；育幼养老济贫救灾等设备事项；公营业事项；自治公约拟定；财政收支及公款公产管理；预算决算编造；县政府及区公所委办事项；等等[2](P102- 103)。从国家政权建设的理论视角来看，20 世纪 20、30 年代，南京国民政府以孙中山“地方自治”思想继承者自命，用法律形式将乡村自治确定为国家政治制度，希望通过乡村自治制度的推行，寻求国家与社会的平衡点，实现国家对农村社会的有效治理。无可否认，“乡村自治”的制度设计表明国民政府确曾不乏宪政理想，有意按照孙中山的建国理论改革和重建基层体制，培育乡村社会的自治能力，促进乡村社会由传统向现代转型。但另一方面，出于巩固政权的目的，南京国民政府又通过“制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系”，可见，南京国民政府的“乡村自治”仍带有强烈的国家政权建设的色彩。国家政权建设（State building）是由查尔斯•蒂利等西方学者从西欧近代民族国家的演进过程中提炼出来的重要分析框架。作为一个学术术语，“国家政权建设”是指现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程，其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系。正如于建嵘所指出：“国家政权建设，并非只涉及权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家公共（政府）组织角色的变化，与此相关的各种制度———法律、税收、授权和治理方式的变化，以及公共权威与公民关系的变化。”[3]从这个意义上讲，国家政权建设的内涵并不止于国家政权向基层社会渗透，强化国家权力对基层社会的控制；它还包含政府治理方式的变化；公民权力和义务逐步扩大；政权与社会之间的良性互动与合作等要义。20 世纪 20、30 年代，南京国民政府在国家政权建设的大背景下，以遵从孙中山“地方自治”思想相标榜，推行“乡村自治”制度。国民政府试图在基层政权中输入现代化的自治因素，使基层体制具备现代化的职能，表明其不乏对现代宪政的理想和追求；但同时，国民政府出于巩固政权的需要，力图将国家权力向乡村社会扩张，构建严密的乡村社会权力网络，实现对农村社会的政治控制和经济资源提取。最终，现实需求压倒了政治理想，强化基层社会政治控制的价值取向使国民政府选择了行政控制的实践路径来推行乡村自治制度。由于“乡村自治”的实践层面与制度安排背道而驰，这场由行政力量推动甚至完全包办而被严重扭曲了的“自治”，在当时就遭到社会舆论的激烈批评和指责，也加深了国家政权与农村社会的隔膜和颉颃。乡村自治的基础归根到底还是在农村社会，南京国民政府与农村社会之间无法建立最佳合作关系，发生良性互动，决定了“乡村自治”制度的推行屡受挫折最终失败的必然结果。
三、行政控制：“乡村自治”制度的实践路径与时代困局
国民政府实行“乡村自治”，选择了行政控制的实践路径，即通过自上而下的行政方式，利用行政组织和技术来推行乡村自治制度。这主要是出于加强政治统治的考虑：一是将国家权力下沉到乡村社会，强化基层行政控制。清末以后，随着农村社会以地方士绅为主体的治理格局被打破，农村地方社会出现了权威真空，基层管理混乱无序，土豪劣绅称霸乡里。农村社会混乱无序的状况显然不利于政权的稳固和发展，因此，国民政府打着地方自治以“立机关”为先的旗号，力图通过健全基层行政组织，将国家政权的触角下沉到乡村社会，构建一张严密高效的农村社会控制网络，强化基层行政能力，使政府的命令可畅通贯彻到农村社会。二是为了与中共争夺农村。大革命失败后，中共将革命重心逐渐由城市转移到农村。20世纪20年代末30年代初，中共在农村开展的“工农武装割据”已由“星星之火”渐成“燎原之势”，根据地遍及鄂豫皖赣等广大农村，这种状况迫使国民政府不得不把强化基层行政控制作为与中共争夺农村的重要手段。三是经费、人才等客观条件的制约。国民政府实行“乡村自治”，实质上是对农村社会进行大规模社会改造和社会重建，需要增设大量机构人员、扩张政府职能、兴办各项事业，因而对人才、经费的需求急剧增加。在国民政府看来，农村经济残破，缺乏自治资金，农民文化知识水平低下，如果依靠民众的力量推行“乡村自治”很难有良好进展，必须依靠政府的力量指导人民，训练人民，推行“乡村自治”的重大责任应该落在政府肩上，由政府以政治的力量推动进行。出于上述考虑，南京国民政府推行“乡村自治”，始终带有明显的行政控制的色彩，导致国民政府在提高基层行政效率的同时，其自治实践活动却严重背离原有的制度安排，也因此被舆论讥讽为“名为自治，实为官治”[4](P229)。1933 年 10 月，国民政府内政部在阐述地方自治的根本精神时就强调：“县行政与地方自治，不可勉强分立，整理县政，尤为实现县自治之先决问题。”[5](P798)次年，内政部更进一步明确指出：“在训政时期县市政府所有设施，应注重由上而下，实行训政，县市行政与自治，须打成一片，不可勉强分开。”[6](P324)行政控制的实践路径，无疑对基层行政效率的提高有一定作用，但相比之下，其对乡村自治制度推行所产生的负面影响却更加深远。
1.行政控制的路径取向导致自治机关普遍行政化，偏离了自治的制度精神
区公所名义上是地方自治的主导机关，实际运行中却成为县政府下派的行政机关。比如，1930 年7 月，江苏省公布的《江苏省区公所办事通则》对区公所的行政运行作了如下具体规定：区长受县政府之监督指挥；区长任职期间的工作表现须由县长考评，成绩优异者得酌予连任；区公所助理员亦由县长委任，其雇员及区丁数额由县长确定；区公所经费及人员之生活费由县长就本县经济状况决定发放，预算决算都要经县政府核准；区公所决定事项最后要呈报县政府核准施行[7]。显然，《通则》把区公所置于县政府的下级行政单位的地位。结果，江苏各地县政府名正言顺地将各种行政事务委托区公所办理，包括各种调查统计、征工浚河筑路、查禁烟赌、地方保卫、举办合作、植树造林等等，而最繁重的工作还是征派税款“。当县府奉令派款时，便召集各区区长，按地域的大小，田亩的多寡，议定各区应派的数额”[8](P58)。区公所作为地方自治主导机关，最终完全异化为国家政权控制地方、征赋敛财的行政工具。同样，乡镇自治工作的运作情况也是差强人意。比如，江苏江宁县早在1927年至1928年间就已着手训练乡村自治人才，筹备实行乡村自治，但至1932年，江宁的乡镇自治工作仍毫无建树。对此，时人评论说，“乡镇自治体不仅没有独立的自治权，也没有民主选举制度，实际上是自治形式下的政府行政工具，这显然有违国民党所标榜的总理地方自治的遗教的根本精神。”[9](P148)
2.行政控制的路径取向导致国家权力下沉过程中遭到地方绅权的激烈反弹
在中国传统社会，乡村社会的实际统治者一直是地方士绅。作为基层社会的主导性力量，地方士绅在国家政治中起到了协调政府与地方基层社会的润滑剂作用，是封建国家进行统治的重要支柱力量。但近代以来，随着传统文化对乡村社会的规范作用日益弱化，加上传统士绅阶层的逐渐凋零和外来崇“利”尚“力”观念的不断冲击，到了 20 世纪 30年代，乡村士绅在特质上与传统的士绅阶层开始有所不同，比较缺乏传统文化所赋予的修齐治平的社会使命感，对权和利有了更多的追求，即由“保护型经纪”转变为“盈利型经纪”[10](P28)。其中最落后、反动、保守的一部分蜕变为社会秩序的破坏者，被称为土豪劣绅，他们倚仗团练盘踞地方，对抗国家，鱼肉百姓。国民政府推行“乡村自治”的过程中，随着政府的权能日益向农村基层扩展，政府与地方权绅之间围绕地方社会的控制权展开或明或暗的争夺较量“，即使在江苏这个国民党统治最严密的地方，与地方权贵的争斗也一直没有平息”[11](P293)。地主权绅极力抵制国家权力的排挤，一面凭借着自己在乡村社会中拥有的影响力，同时又运用人际关系方面的影响力直接改变上峰的政策，使乡村自治的政策法令无法得到真正落实，政令“往往传到省政府时打了一个折扣，传到县政府时再打一个折扣，落到区乡长的手里的时候，便已所剩无几”[12](P313)。更有甚者，他们竭力挤进各级自治权力机关，继续把持地方政权，谋求自身利益最大化。当地方政府尤其是乡村政治组织充满着豪绅势力时，就很难希望它来忠实地执行反封建的改良政策。比如，南京国民政府的“乡村自治”包括了土地整理、田赋整顿以及租佃改良等乡村改造举措，由于地方行政系统仍然被豪绅势力把持，土地占有制度没有改变，进行这类改革无异于与虎谋皮，遭到地主豪强的极力抵制，有关的法令根本难以付诸实施。当时，政府为了整理土地，“专门成立了地政机构，动员了大批学生来参与清查丈量土地，结果却收效甚微，连南京眼皮底下的江浙两省十年清查的结果，不超过全部土地的五分之一，其他省份几乎就等于零”[13](P109)。这样，土地整理工作最后无法执行下去。同样，田赋整顿无多少效果可言，租佃改良到30年代中期也完全失败。
3.行政控制的路径取向导致自治的行政成本增加，加重了农民的负担
20 世纪 20、30 年代，国民政府推行乡村自治，由于国家财力空虚，自治事业的经费绝大部分是以田赋附加或摊派作为主要来源，任何一项乡村改造计划的实施都意味着一项新税的出台，导致农民在遭受来自于地主和市场的双重剥夺之后，还要承受着政府的各种苛捐杂税。以浙江省为例，“1933 年，该省每个县都有二十至三十种附加税”[11](P242)。然而，赋税如此之多，却很少用于有益于农民的事务上，这才是最苛刻而让农民无法忍受的事情。在许多地方，从农民手中获得的钱款“除了应支几个职员的薪俸和开销一些办公费，此外均未能切切实实的做事”[9](P143)，即使是在地方自治启动较早的广东中山县也不例外。此外，行政控制的实践路径也导致一些自治事务完全脱离农村实际，变成国家权力强加给农村社会的一种“义务”，不仅没有增进农村公共利益，改善农民生活，反而打乱了农村原有的生产生活秩序，加重了农民的负担，遭致农民的怨恨不满。比如，在划定区、乡、闾、邻等自治区域时，国民政府强以人工划分，不顾地方实际情形，湖南湘乡竟一度划为“百数十乡，每乡都安排有一批吃官粮的‘公务人员’，结果害得农民负担奇重，苦不堪言”[13](P108)。对于“乡村自治”推行中所表现出的行政控制优先，脱离农村社会实际的做法，时人有着严厉批评，指责其“重在推行上级机关的政治，注意乡区邻闾或保甲的编制；而忽略了就人民需要，指导自动改进其生活。其结果不仅未能增进人民幸福，甚至增加人民负担，益增痛苦”[12](P284)。自治意味着公民具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督。1929 年 9 月颁布的《乡镇自治施行法》规定：“中华民国人民无论男女，在本乡镇区域内居住一年或有住所达二年以上，年满二十岁，经宣誓登记后为乡镇公民，有出席乡民大会或镇民大会及行使选举罢免创制复决之权”[2](P98)。然而，在国民政府“乡村自治”推行中，农民的各种政治权力并没有得到真正落实“，行政控制”的路径安排使各级乡村自治机关并非真正地由公民选举产生，而是取决于上级权力部门的意志，“所谓乡民大会或者闾邻居民会议基本上是存在于纸上的”。[13](P108)此外，民众对自治权力机构的监督权也没有得到真正落实，真正能对自治机关进行有效制约的往往是上级权威机关，监督权最终落在行政权威身上。这种状况显然严重悖离了以权力的下放和民众政治参与为重要标识的“自治”思想。总之，农民没有享受到“乡村自治”应该赋予的权利及各种利益，却要为启动“自治”事业承担各种重负和损害。可以说，“乡村自治”的推行一开始就失去了农民的信任，而得不到农民的支持，“乡村自治”就变成了无根之木，无源之水。
四、“乡村自治”失败原因及启示
由于国民政府以行政控制作为路径依赖来推行“乡村自治”制度，严重背离了“地方自治”的基本精神与原则，再加上农村社会的普遍抵制，政府与农村社会之间没有建立起良性互动与合作的关系，“乡村自治”制度最终流于形式，没有实效。国民政府“乡村自治”的首要步骤是清理和健全乡村行政系统，建立区、乡、闾、邻各级自治组织。国民政府规定各县政府在接到《县组织法》施行日期命令后，应于两个月内划定各基层组织。但实行过程中弊端丛生，“新的乡村行政区划，划分得既粗糙又仓促，而且往往只考虑政府管理的方便，而忽视农民的习惯与便利”[13](P108)。再加上自治组织分区、乡、闾、邻四级，层级过多、机构庞大，导致行政效率反而降低，而财政开支则日益见绌，结果，各地“依法组织者非常少”[14](P56)，农民对于区、乡、闾、邻也不认同，在实际生活中还是依旧称呼老的里、甲、都坊和村屯。到 1932 年底，区、乡、闾、邻基层组织也未真正建立起来。各级自治机构的成立及其职能发挥也与制度设计相差甚远。按照法令法规，县以下自治机构分别为区民大会、区监察委员会、区公所；乡镇民大会、乡镇监察委员会、乡镇公所；闾邻大会和闾邻长。1928 年公布的《县组织法》明确规定，区长由区民选任（区长民选于该法施行一年后，在区长民选实行以前，区长由民政厅就训练考试合格人员委任之）；乡（镇）长由乡（镇）民大会选任或罢免；闾长邻长由本闾邻居民会议选举或罢免改选。区乡镇均设监察委员会，由区乡镇民大会选举数人组成，监督区乡镇财政，纠举区乡镇长违法失职等事[2](P93- 95)。然而，实际运作情况与所规划的相去甚远。大多数地方“只有闾邻长的选举比较名副其实，区长的选举则从未实行过”[2](P31)。到 1934 年 3 月，全国依然只有“少数省份做到召开乡镇民大会，选举乡镇长、副乡镇长和乡镇监察委员，组织乡镇公所”[15](P79)。从法理上讲，各级自治机构是治理当地社会的决策者和管理者，但多数地方的自治机关在办理地方自治事务的同时，更多的是承办上级政府委派的各种行政事项，俨然是上级权力部门的一个下派行政机关。区、乡、闾、邻制度推行不力，基层行政系统无法健全，再加上各级自治机关的建立不尽人意，各项自治事业自然也难以展开。比如，户口调查工作在大多数地区都不甚了了，因为没有哪一县的户政机构与设备是健全而普遍建立了的；土地清丈的情形更是“收效甚微，连南京眼皮底下的江浙两省十年清查的结果，不超过全部土地的五分之一，其他省份几乎就等于零”[13](P109)。其他诸如发展农村教育、改良农业技术和品种、移风易俗、治安保卫等自治事业，也由于种种制约因素而进展困难。
国民政府曾经踌躇满志，计划用6 年的时间，在 1934 年完成地方自治。但事与愿违，“乡村自治”的基本制度如选举制度、决策制度、管理制度、监督制度等在实践中并没有得到真正的贯彻落实，各项自治事业屡遭挫折，进展困难，最终，国民政府的“乡村自治”成为一场虚应的故事。20 世纪 20、30 年代，在国家政权建设的大背景下，南京国民政府推行“乡村自治”制度，希望以此作为国家政权与农村社会之间的平衡点，实现乡村社会的有效治理。国家政权建设意味着国家权力自上而下向基层社会下沉，但也并非只涉及国家权力的扩张，它还强调政治国家与公民社会之间建立合作与良性互动的新颖关系，即公民社会的参与作用。从这个意义上说，“乡村自治”的基础在农村社会，没有农村社会各个阶层的自愿合作和积极参与，就不可能实现真正意义的“乡村自治”。面对近代以来地方精英日益迫切的分享地方政权的政治心理需求，国家政权应因势利导，使地方精英通过合法手段进入各级自治权力机关，参与地方公共事务管理。尤其是在南京国民政府建立未久，国家政权在乡村社会的权威并不强大的情况下，依靠乡村精英分子参与乡村治理，既可以弥补政府治理能力的不足，又可以有效地防止他们成为与合法的乡村公共权威和政府相抗衡的力量。同时，广大农民是农村社会的主体力量，他们的素质、能力和政治参与热情直接影响“乡村自治”实施的成效，而要广泛地动员广大农民积极支持并投身于“乡村自治”运动，就必须使自治的各项事业与农民的利益需求相结合，重视农民生产生活条件的改善，注重其文化教育程度的提高。20 世纪 30 年代，南京国民政府推行“乡村自治”，虽然采取了“行政嵌入”的强力推进方式，着力加强国家权力对乡村社会的控制，但却带来了未曾预想到的后果，加剧了社会的矛盾。一方面，国家权力在下沉过程中与地方精英发生激烈的争斗，并导致农村基层政权“内卷化”；另一方面，“乡村自治”给农民带来难以承受的负担和损害，使其无法实现对农民的广泛动员。农村社会的排拒，导致农村民间力量在国民政府“乡村自治”推行中严重缺位，由此也折射出国家权力与农村社会之间深厚的隔膜与颉颃，缺乏良性互动与有效合作。20 世纪 20、30 年代，“乡村自治”制度在实践中屡屡碰壁，最终流于形式，使国民政府只是部分地实现了国家政权建设的目标，相对于政府对农村社会的资源榨取，国家对农村社会的整合与控制能力实在是微不足道。
南京国民政府“乡村自治”已经成为历史的烟云，但它留下的历史教训如此丰富并值得我们深思。比如，国家日益扩大其在基层社会权能时，如何留给社会以足够的自治空间，如何将农村精英有效地整合到合法的自治过程发挥其作用，如何使自治事业与农民利益相关，如何使民主与法治落到实处，如何提高农民的参政热情与素质，等等，这些仍然是当今乡村治理中无法回避，需要努力探索的时代课题。
