一、我国目前的证券管理体制及其弊端
我国目前的证券管理体制可以概括为:国务院证券委员会(简称“证券委”)是国家对全国证券市场进行统一宏观管理的主管机构;中国证券监督管理委员会(简称“证监会”)是证券委的监管执行机构;国家计委根据证券委的计划建议进行综合平衡,编制证券计划;中国人民银行负责审批和归口管理证券机构,同时报证券委备案;上海、深圳证券交易所由当地政府归口管理,由证监会实施监督。这种管理体制在实践中至少存在如下弊端:
1、组织结构和职能的分散性
大多数市场经济国家都建立了统一的监管组织体系,多头管理体制越来越被实践证明不适应资本市场环境的巨大变化。而我国作为对证券市场进行统一管理的主管机构———证券委,却不论是对证券的发行、上市,还是对证券公司、证券交易所都没有绝对的管理权。而被管理的市场主体面对一个政出多门的管理体制,只可能是采取混水摸鱼,避重就轻的对策。事实上,对于一个缺乏权威性和影响力的管理机构,由于其责任是难以明确的,社会公众和最高决策层难以对其管理效果进行监督和评价,同时也会提高市场管理成本,降低管理收益。
2、股票发行和上市的“计划性”
计划性原则是我国证券发行与交易中的基本原则之一。在股票的发行和上市环节主要表现在两方面,一是每年国家都有一个股票发行额度,另一个是计委每年要把上市额度再层层分配到各地区及各部委。国家制定这个计划也是为了调节社会资金的总供求,有效实施各类宏观经济政策。我们不是反对“计划”,市场经济也需要计划,但是从市场表现来看,这种“计划”仍然是计划经济中的那一套,影响了证券市场的健康发展。
3、证券交易所定位的模糊性
根据证券交易所的幅射程度可以被分为地区性的、全国性的、国际性的三类。我国现已建成的两家证交所中,从上市公司的地区结构来看,其分布主要集中在深圳和上海两个地区。深沪上市公司共157家,占上市公司总数413家的38%。而东北地区(黑、吉、辽)上市公司仅39家,占总数9%,华北地区(京、津、冀、晋、内蒙)五省市仅为29家,占总数6%。另外我国西部,特别是西北地区上市公司比重更低。目前,两家证交所都是地方政府管辖,而两市本地上市公司1996年中期收益都略低两市上市公司平均值(深市平均值为0.1384元,沪市为0.1333元),也就是说,两市本地上市公司多并不是因为他们都是绩优公司。所以,我们认为沪、深两市并没有发挥对全国的“辐射”作用,而是更多地在为本地区服务。
4、市场运行的“单向性”
证券市场对于上市公司的作用就是一种“激励—约束”机制。绩优公司通过资本营运获得更多的资源配置,推动企业发展壮大,而绩劣公司通过资源的流出而最终被逐出市场。我国法律上最重要的标准是“上市公司连续三年亏损”才会被取消上市资格,这个标准在实践中是很难把握的。一家公司上市后,如果出现连续亏损,公司的地方政府或者是主管部门为了保住这个珍贵的“壳资源”,不惜采用一切手段,包括不良资产的剥离,财政、信贷资金的注入,税收的减免等等。使用这些外部手段往往无助于解决企业由于内部原因而亏损的问题,而且使企业继续无效占用甚至浪费大量的资源。
5、法规建设中的“矛盾性”
我国目前仍没有完整的《证券法》或《证券交易法》来指导和规范证券市场的发展,对证券市场管理的法规主要由《公司法》及证券委、证监会、中央和地方政府颂布各项法规、条例组成。不但是法出多门,而且相互不乏矛盾之处,另外,对于法律的解释权、司法权也分散在各部门。
二、改革我国证券管理体制的思路
我国证券市场的发展还处于初级阶段,证券管理体系仍不完善,管理效果仍然是陷入“一管就死,一放就乱”的怪圈。我们对证券管理体制的改革应该是基于保护投资者的利益、促进市场的效率与秩序协调发展及提高管理的收益/成本比等原则上,适应世界潮流,建立起管理与自律相结合的动态管理系统。
1、建立集中统一的管理体系。
具体地说,①应尽快取消现行的由中央和地方两级主管部门构成的双重管理体系,赋予证监会独立统一的管辖权,地方政府退出管理体系以减少或避免地方主义行为对证券市场的不合理干预。②明确中国人民银行与中国证监会的职能交叉部分尤其是对证券商审批和管理上,在最大限度内实现管理权的统一。③在证券交易中心和证券交易所建立中国证监会的地区性分支机构。④将现在的地方性监管部门并入到集中统一的全国性管理体系中,接受证监会的单独领导。⑤建立独立的、专一的国家证券管理委员会来全面管理证券市场,在法律上明确证券委和证监会的法律地位和职责,将现有国务院各部委和地方政府管理证券市场的职能全部收归证券委。
2、建立规范的上市公司“进入———退出”机制。
①取消上市额度分配制度,建立统一的上市标准,企业直接向证券交易所申请上市。证监会根据经济发展情况确定上市规模,并根据市场的变化有权作相机修改。②深沪两地交易所管理权收归证券委,两地证交所只接受资本规模在一定数量以上、接受了特定评级机构评级、信用等级在一定标准以上的企业的上市申请。同时,建立一批地方性的证券交易所,可以由地方政府和证监会共同管理,主要为本地区服务,接受虽然达不到全国性证交所的上市要求,但仍具备一定实力和发展潜力公司的上市申请。③证券交易所有权取消由于各种原因导致股价持续大幅下跌的上市公司的上市资格。满足一定条件的可以由全国性证交所转移到地方性证交所继续流通,否则直接逐出流通市场。
3、加快法规建设。
应尽早出台成熟完善的《证券交易法》,并将司法权集中于证券委,使管理当局对证券市场的管理有法可依,违法必究。
4、完善证券业的自律管理。
自律管理应包含两个层次:一是各证券交易所、证券公司健全各自的内部控制机构,并接受证监会的监督,定期对其进行检查,并对社会公众公布检查结果。对于不合要求的应限制其业务的拓展和证券的承销。另一个层次是证券商协会,证券业通过这种同业公会形式对外表达自己的合理利益,对内约束会员的市场行为,制订合理的市场竞争规则,以促进良性的市场竞争,保证证券业的效率。同时,还可以通过提取公共基金的方式,在会员公司发生风险时给予支持,以维持证券业的稳定。
作者：何为 单位：中南财经大学研究生部
