一、我国创业投资引导基金的发展状况
(一)投资对象有所限定
“引导基金”限定合作创业投资机构的投资对象，主要体现在投资领域或投资对象所处阶段等方面。在投资地域方面，在我国已设和拟设定的地方“引导基金”中，除苏州工业园区“引导基金”呈高度开放态势外，其余都要求所参股的创业投资机构有一定比例投资于当地。有些“引导基金”明确要求被引导的创业投资机构投资于当地的比例需占60%～70%;只有少数“引导基金”的要求略有放宽或放低，安徽省政府引导基金要求投资当地的比例不低于50%，浦东新区创业风险投资引导基金和北京市文化产业引导基金则要求“优先投资本地”，无明确的投资比例要求。在投资对象所处阶段的要求上，各地引导基金明确要求创业投资机构应投资于处于初创期或起步期的创业企业，仅有少数以“成长期”为标的的投资阶段。这一要求体现了政府“引导基金”重点扶持初创期科技型中小企业的设立宗旨。
(二)以参股子基金和跟进投资为主要投资形式
我国“引导基金”的运作模式有参股子基金、融资担保、跟进投资、风险补助和投资保障。大多数地方政府同时采取两种或两种以上运作模式，其中参股子基金和跟进投资被多数地方政府选用并实施，而其他几种方式则较少被采用。在各地方政府“引导基金”的运行过程中，最主要的出资方式是采用参股子基金方式，通过与创投机构合作设立子基金，子基金投资于中小企业，不直接参与子基金的运作和管理。“引导基金”出资比例按“参股不控股”原则，通常不超过30%。如，昆明市创业投资引导基金规定阶段参股的投资比例原则上控制在20%以内，最高不超过25%，且不能成为控股股东，以确保创业投资企业的决策及经营的独立性和市场化运作;北京市中小企业创业投资引导基金规定出资比例最高不超过参股创投企业实收资本的30%。
(三)多采取委托管理的方式
我国“引导基金”主要采用委托管理方式，大部分地区的“引导基金”都被各级政府委托给专业的创业投资管理机构进行管理，只有极少数的“引导基金”对管理机构进行公开招标，如安徽省创业投资引导基金2009年与上海浦东科技投资有限公司正式签订委托管理协议，由该公司对其日常运作进行管理。但从整体看基金管理机构的市场化程度不高，在选择创业投资管理机构时大多不透明，一些次优甚至非优的管理机构被聘用，影响了“引导基金”的正常运作，使其在运行过程中产生一定偏差。目前，在我国地方政府“引导基金”中，有14只以当地的国有资产经营公司形式管理，有5只设立了创业投资管理中心，有7只采取了政府多部门联席会议的决策和管理模式。
(四)让利于民与风险控制的退出安排
我国各地政府创业投资引导基金都不以盈利为目的，在退出安排上遵循让利于民的原则。如，天津滨海创业风险投资引导基金在所投资的商业基金稳定运营后，就将股份优先转让给其他投资人或公开转让股权，同时规定“引导基金”中政府出资部分的投资收益可按一定比例用于奖励相关基金受托管理机构。浙江省创业投资引导基金则约定按照投资收益的50%向共同出资的创业投资企业支付管理费和奖励，剩余收益由“引导基金”收回。在进行让利的同时，一些地方“引导基金”也采取风险控制的退出安排或规定在提前退出时应实现“引导基金”的保本。如，昆明市创业投资引导基金的参股创业投资企业发生清算时，股东共有的剩余财产首先清偿“引导基金”。
二、我国创业投资引导基金运行中存在的问题
(一)定位存在一定偏差
“引导基金”设立的主要目的是为发挥政府的引导作用，吸引更多社会闲置资本参与到创业投资领域中，扶持面临融资困境的中小企业的发展，填补它们在种子期、成长期的不足。“引导基金”主要用于市场失灵领域，而不是市场上已存在充分竞争的领域。但有些地方政府虽然设立“引导基金”，却未能对其准确定位，只是把它当成地方财政的政府投资公司。有些地方由于过度追求利益，不仅没做到让利于民，反而与民争利;有的为了规避风险，并未将重点放在支持中小企业早期创业投资项目上，而是致力于支持处于成熟期的项目，这就使“引导基金”失去了存在的意义，不仅无法解决市场失灵问题，反而会使投资方向发生偏离，背离“引导基金”设立的初衷，影响政策目标的实现。
(二)投资限制较多，政策性目标与子基金商业性目标不协调
我国“引导基金”的子基金都带有本土化倾向，注册在本地，投资对象也限于本地。而一般来说，民间创业投资机构和社会资本的根本目的是利润最大化，当受到政府“引导基金”支持后，投资地域和对象都会受到限制，从而产生许多问题。如，“引导基金”的政策性要求使子基金在专业领域内无法实现最优投资组合，出现“择地不择优”现象，并且吸引优秀的投资管理机构的难度也加大，只能与表现一般或较差的投资管理机构合作，这就加大了投资风险。这些投资限制不仅影响了创业投资基金规模的扩大，降低了投资管理机构参与的积极性，造成“引导基金”发展的滞后性，同时也降低了政府资金的使用效率。
(三)缺乏完善的考核评价体系
“引导基金”的运行具有一定风险性，因而对其运行效果的评估具有重要的现实意义。但政府创业投资引导基金的政策性目标与国有资产管理体系的要求不一致，政府“引导基金”设立的目的不是为盈利，而国有资产管理体系却要求保值增值。目前，虽然我国提出要对“引导基金”进行考核，并不再有保值增值方面的压力，但考核评价体系还不完善，即使将“引导基金”纳入公共财政体系进行考核，但由于其与一般公共财政还存在一定差别，因而从哪些层面、设置哪些指标来考核其运行效果等问题目前尚未定论，仍缺乏规范的考核办法，无法进行实际考核，这就给运行机构带来很大压力。此外，对子基金的考核评价体系也同样缺乏，对子基金的业绩也无法进行客观的评价，特别是考核指标单一，主要以经济效益来衡量运行效果，导致业绩表现差的子基金往往在“引导基金”进行后期选择时被忽略甚至排斥，一些子基金的管理者为提高子基金的业绩，盲目追求投资收益，往往偏好投资于一些成熟的项目，这就有悖于“引导基金”扶持处于种子期、起步期企业的目的。
(四)地区分布不均衡
一般来说，一个地区的经济发展水平越高，该地区的创业投资活动就越活跃，越容易形成产业集群和创业投资集聚地;而经济欠发达的地区，创业投资家不愿投资，导致经济发展缓慢。我国的民间创业投资活动多分布在京津唐、长江三角洲和珠江三角洲等经济较发达的地区，拥有充足的创业投资专业人才，在这些地区，创业投资机构数量多，活动也非常活跃。我国“引导基金”的分布不均衡，中西部地区与东部及沿海地区相比还有很大差距。我国超过70%的“引导基金”分布在京津唐及沪苏浙一带，尤其在沪苏杭一带密度最大，几乎平均每个城市设置了3只“引导基金”。而中西部“引导基金”却寥寥无几。“引导基金”的密集度在各地区的差异反映了经济发展的差距。
(五)“引导基金”资金来源缺乏持续性
我国大部分地区“引导基金”出资最高比例大多设定为25%或30%。然而，由于我国各地区经济发展水平存在很大差距，使各地区的创业投资业的发展程度也有所不同，但政府未能切实根据各地实际确定出资比例，既造成资金浪费，也使一些地区由于出资比例不合理而致使合作失败。我国“引导基金”的发展历史较短，缺乏相关的经验，大多数地方政府虽然纷纷设立引导基金，充分吸纳民间闲置资本，但却未能形成吸纳民间资本的长效机制，对民间资本的让利政策还不够完善，对“引导基金”的未来资金来源缺乏合理规划，有些地方政府只是抱着尝试的心态，不仅造成了资源的浪费，也为其长远发展带来隐患。
(六)管理机构能力不足、监管不到位
我国的“引导基金”有直接管理和委托管理两种管理模式，但主要以委托管理为主。政府一般会将“引导基金”委托给专业的创业投资管理机构进行管理，因此对管理机构有较高的要求。虽然“引导基金”的资本能增值，但由于其具有较强的政策性和导向性，因而管理者必须具备较强的专业能力。许多地区的创业投资管理机构缺乏专业的人才队伍，激励与约束机制不完善。另外，我国“引导基金”在运行过程中还存在监管不到位的问题，被过多的赋予了政策性目标，因而难以选出最优的基金管理人，错过了与优秀的投资管理机构合作的机会，提高了“引导基金”的运行风险。
三、促进我国“引导基金”发展的对策
(一)明确“引导基金”的定位
各级政府应明确“引导基金”的设立目的，这样才能选择符合当地发展实际的引导基金运作模式，从而使其按照正常的方向发展。以往的商业性“引导基金”和国有独资或控股创业投资公司一般直接开展创业投资活动，而“引导基金”并不直接参与创业投资活动，而是通过政府引导，吸引社会闲置资本参与。在参与创业投资过程中，政府资金的主要目标是有效发挥杠杆作用和示范效应，而非追求利润最大化。高新技术领域作为高风险领域，市场化基金不愿进入。“引导基金”可引导社会资本进入这一领域，并为处于初创期的企业提供资金支持，解决中小企业融资难题。因此，政府在基金的发展中应发挥引导作用，明确自己的角色定位，而不是干预创业投资企业的具体经营。
(二)合理安排政府出资比例和基金规模
我国“引导基金”的主要资金来源为各级政府，由于经验不足，对资金来源和出资比例的限制不合理，有些地区在出资比例和资金来源方面未做详细规定，导致对“引导基金”的运行缺乏规划。同时，一些地方政府将“引导基金”作为招商引资的工具，虽然吸引了更多的民间资本，但却偏离了“引导基金”设立的宗旨。因此，应根据各地的实际情况对政府出资比例进行合理的设定。如果政府的出资比例过高，则扶持范围就会偏小;如果比例过低，政府的主导作用又不能完全体现。因此，出资比例不应超过50%，最合理的区间应为20%～35%。另外，创业投资是一个动态过程，“引导基金”的资金还可按照投资进度分步到位。“引导基金”的规模如果过小，对创业投资活动比较活跃的发达地区来说，无法满足需求;如果规模过大，则会造成财政资金的浪费。因此，应合理安排引导基金的规模，使“引导基金”规模与当地的经济发展水平相适应。同时，还应考虑当地创业投资资本的实际需求及当地政府的财政实力等因素。
(三)选择合适的基金运营管理模式
由于我国各地区经济发展不平衡，各地创业投资发展情况有较大差距。因此，在确定“引导基金”的运行方式上，各地方政府应根据实际情况，科学的评估投资目的和对象，从而选择最适宜当地发展的运营模式，不能盲目跟风。从我国现阶段的发展情况看，可以参股模式为主模式，对信用体系健全的地区可采用融资担保作为主模式。根据各地区的实际情况，可配套其他模式，但不能过于繁杂，否则会增加对“引导基金”的管理难度，无法达到“引导基金”的效果。为真正实现“引导基金”按市场化原则运作，应多方面吸引投资者参与到创业投资领域中，保证创业投资群体的多样性和多元化，充分发挥“引导基金”的功能。同时，为确保“引导基金”的委托管理机构能对其进行专业化和科学化的管理，还应加强对管理机构的监督;要完善委托管理模式，以提高“引导基金”的投资收益。政府创业投资引导基金的出资比例要控制在20%～35%，其余投资由创投企业或其他资金来源提供，客观上创投企业有保证资金投资收益的动力。政府做好“引导基金”监督工作，掌握引导基金的资金使用情况，对创投企业的绩效定期进行评估。
(四)健全内部管理与决策机制，防范权力寻租行为
政府不直接参与“引导基金”的管理，而是委托专业的管理机构负责其日常运作，强调“市场化”运作。因此，在聘用创业投资管理机构时，应采取公开招标方式，聘用优秀的专业投资管理机构。然而，我国部分“引导基金”在聘用管理机构时产生权力寻租行为，未通过公开招标的方式，而是选择一些具有国资背景的管理机构，这些机构大多都是非优创业投资机构，这就有可能不利于“引导基金”的运行，不能充分发挥“引导基金”的作用。但如果决策过于分散，在发生重大事项时，具有决策权的机构容易发生意见不统一现象，不能及时制定最优决策，导致错过最佳决策时机，产生经营风险。因此，在推广引导基金的运作过程中，应不断完善内部管理和决策机制，在筛选、评审创业投资机构时，应加大监管力度，实行权力分离。同时，应落实相关责任到个人，完善奖惩机制与考核标准，奖优惩劣。
(五)建立运营风险补偿机制，降低投资损失
应在省和地市两级政府设立创业风险投资风险基金，对创业风险投资企业的投资损失给予适当比例(不超过50%)的风险补偿。这样，可降低创业风险投资企业的投资损失，促进风险投资业的稳步发展。由于政府只对部分投资损失提供风险补偿，主要投资损失仍需创业风险投资企业自己承担，所以也不会影响创业风险投资企业继续发挥自身的风险约束机制。
作者：张译文 单位：吉林省建设项目招标有限责任公司财务部
