一、我国宪法中公经济条款的梳理与疏漏
公民权利与国家权力处于对抗的两个方面。虽然国家的权力来自于公民，但是国家权力的集中与公民权利享有者的分散使得国家权力往往有剥夺公民权利之嫌。宪法的作用在于协调两者的力量，使权利能够制约权力，并最终使国家的权力服务于公民的权利。不仅宪法文本自身对经济事务的规定要不断完善，其他普通法律规范对宪法的规定也要有所回应。首先，应对宪法中的公经济条款进行梳理，寻找漏洞，增强宪法对社会关系的调控力度。
（一）我国宪法中公经济条款的梳理
我国宪法中的公经济条款可以分为产权制度条款、分配制度条款、经济体制条款和宏观调控机制条款四大类。第一，产权制度条款。产权是对财产进行占有、使用、收益和处分的权利。产权是一切权利的核心，经济基础与上层建筑的关系密不可分，政权的稳定离不开稳固的经济基础。不同集团不同产权的设置，不仅要有利于公民收入的最大化，也要有利于增加国家的财政收入。各国宪法都有对产权的规定，而且在公民权利中居于优先地位，受到突出的保护。我国《宪法》第6条至第13条，主要是对产权制度的规定。《宪法》第6条规定了“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”。新中国成立后，对生产资料私有制进行了社会主义改造。生产资料所有制通过影响财富的分配，从而影响到产权的行使范围。此外，宪法对产权进行了进一步的规定：国有经济的主导地位（《宪法》第7条）、城乡集体经济组织的发展（第8条）、自然资源的权属（第9条和第10条）、非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分（第11条）、社会主义公共财产神圣不可侵犯（第12条）、对公民的合法私有财产的保护（第13条）等。第二，分配制度条款。我国宪法既规定了按劳分配制度的初次分配制度，也包括财政、税收以及社会保障等再分配制度。《宪法》第6条第2款规定了我国实施“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。我国的分配制度是建立在产权制度的基础之上的，必须坚持公有制为主体的制度不能动摇。此外，《宪法》第14条第4款规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，该制度是对初次分配不公的一种补充。“社会保障权可以补充甚至完全替代由于财产或工作原因造成的能够享受适当的生活水准之不足。”④它可以弥补弱势群体自身力量的不足，缩小起点的差异性，体现的是一种实质公平。《宪法》第56条规定了“公民有纳税的义务”，税收是国家财政收入的主要来源，同时可以对公民的收入进行调节，在一定程度上缩小贫富差距。分配制度关系到公民能够获得的生产和生活资料，与公民的生产积极性息息相关。财产的分配关系到生产和生活资料的流动性，是市场经济运行的动力之所在。第三，经济体制条款。《宪法》序言中规定了：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济。”我国宪法直接规定了国家的经济体制。《宪法》第15条第1款确定是由“国家”实行社会主义市场经济，这一条款也就确定了国家在经济发展中的主导地位。我国的市场经济不同于西方的市场经济，首先前面用“社会主义”一词对市场经济进行了限定，这决定了我国的市场经济有很多计划经济的色彩，市场主体只有一定的自主权。虽然根据《宪法》第16条、第17条规定，国有企业以及集体经济组织拥有一定的自主权，但是国家干预的色彩仍然比较浓厚。也就是说我国的市场经济是在国家管制经济的基础之上对国家权力进行一定的规制；而资本主义国家的市场经济是在放任自由的基础之上进行一定的国家干预，对经济的放任自由发展设定界限，两者发展的侧重点有很大的不同。第四，宏观调控机制条款。我国《宪法》第15条第2款规定了“国家加强经济立法，完善宏观调控”，宪法对宏观条款机制的规定，赋予了国家干预经济的合法性，同时也将宏观调控活动纳入了法律规制的范畴。《宪法》第62条、第67条、第89条、第99条等对计划和预算制度的规定，明确了国家财政收入的取得程序，而《宪法》第56条对公民纳税义务的规定，为国家获得财政收入提供了合理的依据。第91条对审计监督的规定提供了对国家财政收入的使用情况进行监督的依据。
（二）我国宪法中公经济条款的疏漏
第一，缺少对征税的限制条款。各国宪法都对税收进行了规定，足以看出税收对国家发展的重要性。例如《美国宪法》第1条第7、8、9、10款，《德国宪法》第28条、第73条、第105条、第106条、第107条、第108条、第110条以及《日本宪法》第30条、第84条等等都是关于税收的规定。税收既直接关系到国家的财政收入的多寡和国家对私有财产的保护力度，又关系到国家对市场的干预程度。我国《宪法》只有第56条规定了公民具有纳税的义务，也就是授予了国家征税的权力，但是对征税的目、征税的程序却都没有涉及。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”⑤因此，许多国家宪法对国家征税的权力进行了一定的限制。例如《美国宪法》第1条明确规定了税收的征收是用于偿还国债、国防以及全民福利；《日本宪法》第84条规定了课税必须有法律或法律规定之条件作依据。可以看出我国宪法对私有财产的保护还缺乏宪法的力度，缺少了征税的限制条款，也就是缺少对公权力的防范条款。我国宪法往往是授予了国家干预的权力，却没有对这一权力予以相应的限制，从而使国家公权力的行使变得毫无边界。在公有制理念的主导下，缺乏对私有财产进行保护的理念。第二，没有对公民诉权作出直接规定。《美国宪法》第1条修正案规定“国会不得制定剥夺人民向政府请愿申冤的权利”；《日本宪法》第16条规定“任何人对损害的救济，公务员的罢免，法律、命令以及规章的制订、废止和修订以及其他有关事项，都有和平请愿的权利，任何人都不得因进行此种请愿而受到歧视”；《德国宪法》第17条也规定“人民有个别或联合他人之书面向该管机关及民意代表机关提出请愿或诉愿之权利”。“无救济，无权力。”宪法不仅要赋予公民权利，更要赋予公民对遭受损害的权利进行相应救济的权利，保障权利能够得到真正落实。公民表达渠道的畅通，不仅可以监督政府的执法行为，还可以减少一些群体性纠纷。我国宪法对公民的诉权没有作出直接规定，不正当竞争、侵害消费者的违法行为层出不穷，公共权益遭受侵害时无人主张权利或法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉。如果在宪法中明确赋予公民诉权，那么公民对涉及国家利益和社会公共利益的案件进行诉讼就有了直接的宪法依据，为公民对公共利益进行监督和维护提供了法律保障。随着社会的转型和法治的发展，公民诉权的宪法保障引起了人们的重视。对公权力的监督方式有很多，但是司法监督不失为一种有效的和广泛的监督。第三，浓厚的国家干预色彩。宪法中公经济条款的主语很大一部分是“国家”，规定了“国家”应该实施何种制度和政策以及发挥何种效能。正是因为宪法的这种推波助澜作用，使国家的这种家长式管理在社会生活中更加根深蒂固。在这种理念之下，宪法授予国家公权力的同时，却没有对公权力进行限制，导致我国缺少权力的分工与制衡机制，市场经济的自由发展和国家干预的结合机制也不完善，因此，目前我国的这种家长式的管理机制有待改进。宪法应该主要是通过赋予公民财产权等权利以及发挥市场的主导作用来促进市场经济的发展，国家调节市场的职能只是起一种辅助作用。我国宪法过度提升了国家在经济发展中的作用，将经济发展的责任主要赋予国家承担。为了减轻社会主体对国家的过度依赖性，充分调动公众维护自己权益的积极性和能动性，发挥各方面的力量发展经济，对权利的保护可以实现更多的“去国家化”。因此，在对权利进行规定时，需要减少以“国家”开头的方式。
二、我国宪法中公经济条款的立法补强
（一）补强市场秩序维护条款
市场障碍、市场唯利性以及市场调节的滞后性和障碍性导致“市场失灵”的出现，这时候就需要国家对市场进行相应的调节，那么国家对经济进行调节这种权力必须有宪法和法律的授权。⑦三聚氰胺、苏丹红等等食品安全问题的出现引起了人们对食品卫生的关注，但是我国对食品安全的重视始终还没有上升到宪法保护的高度。例如《德国宪法》第73条明确规定了联邦与各邦可以对食品之保护、经济权力滥用之防止等等进行共同立法。目前我国食品问题等扰乱市场秩序的事件出现主要是由于我国的市场监管体制不健全以及公民缺乏相应的诉权机制。在市场监管体制不健全的情况下，公权力滥用得不到遏制，食品安全问题发生频繁，屡屡出现的“房姐”、“房叔”等现象严重扰乱了正常的市场交易秩序。食品安全问题、垄断问题以及其他扰乱市场交易的行为往往侵犯的是群体性和扩散性利益，在我国公益诉讼机制还没有科学建立的情况下，公民也就缺乏相应的诉权机制，市场交易的公平也就无从实现，公共利益也得不到维护。因此，为了有效地维护市场秩序的稳定，首先要对食品安全等关系到大多数人生命安全的重要领域的保护提高到宪法保护的层面。有宪法依据之后，才便于其他法律规范作出具体的规定。其次，要完善市场监管体制，遏制公权力的滥用是保护公民权利的有效途径。最后，应赋予公民更多维护公共利益的途径，完善公共利益的诉讼救济机制。
（二）补强国有资产保护条款
我国实施公有制为主的经济制度，财产是公有的，每个公民都是所有者，正因为所有者极度分散，导致谁是真正的受益者却无法明确。对国有资产采用的是管理权和所有权相分离的制度。产权不明和监管缺失导致国有资产的流失现象非常严重，例如非法占有、转移、低价出售，甚至无偿转让国有资产以及渎职损害国有资产等等问题屡现。与之相比，私有财产的所有者和管理者都是非常明确的，利用财产所获得的效益也是非常直接和客观的，所以财产所有者对私有财产的保护显得格外尽力。虽然我国《宪法》第91条规定了审计监督制度，但是由于审计机关隶属于国务院，而2008年10月28日通过的《企业国有资产管理法》第3条规定国务院代表国家行使国有资产所有权。在这种情况下审计机关很难保持其独立性，难以对国有资产的管理和使用进行有效的监督。因此我们有必要提升审计机关的法律地位，实施审计机关与行政机关相分离的制度。毫无疑问，私人管理财产可以弥补公共财产的不足，更有利于发挥财产的效能，实现物尽其用。公有经济和私有经济的比例不应该由宪法作出直接的规定，而要留给市场一定的决定权，防止出现损公肥私或者国富民贫的现象。因此，为了有效地保护国有资产，最重要的是明晰国有资产的产权，实现权利主体的实化。我们还可以通过国有企业的股份制改造实现国有资产所有权和经营权的分离，防止国有资产的流失。此外，应建立违宪审查和公益诉讼机制，追究责任主体的法律责任，加强对国有资产的监管。最后，还要在宪法中对国有资产的管理和保护进行宪法的纲领性规定，提高保护国有资产的力度。
（三）补强宏观调控规制条款
宏观调控是在市场发挥基础性调节作用之上，国家为弥补“市场失灵”对经济进行调节的一种基本方式，主要依靠财政、税收和金融等方面的政策和手段来实现。“如果市场越界，政府很容易加以抵制，如果政府越界，市场就无能为力。”⑧宏观调控对市场的发展是否起到促进作用取决于国家公权力对市场干预是否恰当。宪法的功能不是仅仅赋予国家干预经济的权力，而更在于如何防止国家权力任意扩张。为了消除“政府失灵”的因素，需要对权力进行“驯服”，对宏观调控权进行法律控制。我国宪法赋予了国家很多权力，现在应该关注的重点是怎么抑制权力的滥用。《日本宪法》第7章对财政进行了专章的规定，对国家财政的收取和支出作出明确的规定使国家财政权的行使大大受到约束，抑制了国家权力的异化。宏观调控权的法律控制包含了宪法和法律对宏观调控权的授予或规定，法律明确规定宏观调控权的大小、方向、作用点以及宏观调控权的不正当行使和不充分行使时宏观调控主体应该承担的法律责任。⑨我国宪法对宏观调控的规定没有形成系统性，对于宏观调控权的制约和监督还欠缺法律的规定。因此，可以借鉴日本的做法进一步划定宏观调控权的行使边界，促进宏观调控程序的法治化。⑩至于宏观调控行为是否可诉，学界更是争论不休。有人认为宏观调控行为是不可诉的，主要基于宏观调控行为是决策行为和国家行为以及法院无能力对宏观调控进行司法审查等原因。輯訛輥与之相反，有人认为宏观调控行为是可诉的，主要是因为可诉性是法律的本质特征，宏观调控行为既包括决策行为又包含执行行为，它的经济性强于政治性，不是法律上的国家政治行为，而是一种政府经济行为。輰訛輥笔者认同宏观调控行为的可诉性观点，国家行为具有高度的政治性，而宏观调控是对经济生活的调控，是经济行为，因而不是国家行为。针对普通法院能力不足问题，可以设立专门性法院进行弥补。宏观调控的违法行为既可能损害不特定多数人的利益，也可能损害特定人的利益，只有对损害的利益进行救济，纠纷才会得到实质的解决。通过对宏观调控行为的权限、程序、依据等方面的审查，用司法手段来规范国家宏观调控权的行使，减少政府干预经济的随意性，有助于实现宏观调控程序的法治化。而且宏观调控关涉到全局性的利益，涉及的是不特定多数人的利益，在《民事诉讼法》已经对公益诉讼制度作出规定的情况下，笔者认为，可以采取公益经济诉讼这一现代诉讼形式对宏观调控行为提起诉讼。英美法系是判例法国家，只要是法律，都可以作为裁判的依据，所以也没必要规定宏观调控行为是否可诉；而我国是成文法国家，法院严格依照现有法律的明文规定裁判，因此，法律有必要明确规定宏观调控行为具有可诉性。
三、我国宪法中公经济条款的实施保障
法律只有通过实施才能真正作用于社会生活，否则将成为一纸空文。“各国的法律实施体制大都包括两个基本方面：一是关于促进和鼓励遵守法律方面的制度和做法；二是关于对违反法律行为的确认和处理方面的制度和做法。”輱輥訛为了确保宪法的全面有效实施，需要人们从内心遵从宪法、信仰宪法，同时也必须健全外部的宪法保障机制或制度。制度的建设和法律的制定一方面要使宪法中的公经济条款得到普遍的遵守，另一方要对违反宪法中公经济条款的行为进行确认和处理。具体可以采取以下几方面的措施。
（一）切实建立经济违宪审查机制
随着市场体制的转轨和法治社会的需要，我国应建立经济违宪审查机制。经济违宪审查是保障宪法中公经济条款得以落实的一项基本措施。根据《宪法》第62、67条的规定，全国人大及其常委会有权“监督宪法的实施”。宪法的监督制度保障宪法正确、充分的实施，维护并巩固着我国社会主义法治基础。輲訛輥宪法监督包括两种形式，一种是专门监督机关对违宪的监督，一种是其他国家机关、社会团体、政党组织和公民个人的监督。輳訛輥《宪法》第62、67条规定是专门的监督机关对宪法的监督，违宪审查是专门机关对宪法进行监督的一种形式，也就是说这两条是违宪审查的直接宪法依据。宪法并不对所有的社会事物进行规定，只对国家的根本政治制度和经济制度等重要事务进行规定，因此，宪法所规定的公经济条款的实施关系到经济的发展和社会的长治久安。现代外国的违宪审查制度，与其说宪法的存在是为了给各种立法提供立法基础，倒不如说是为了审查各种立法提供规范依据。輴訛輥经济违宪审查不仅审查一切规范性法律文件中的经济条款是否符合宪法或与宪法相抵触，而且审查经济政策、经济规划以及国家机关的特定的调节经济的行为是否与宪法精神相符，避免法律的混乱局面，确保宪法所确认的基本原则在现实生活中能够得到贯彻和落实。违宪审查是对立法权的制约和监督，该机制对于保证法治的有效运转和维护宪法的最高权威具有框架式作用。“美国联邦最高法院认为，为了确保自然权利的执行，立法权不仅必须同司法权分离，而且还必须同审查法律是否符合美国宪法所承认的高级法原则的权利相分离。”輵訛輥因此，在美国是由司法机关承担违宪审查职能，实现权力的制约和平衡。在我国，虽然全国人大及其常委会可以对由其他机关制定的法律规范是否违反宪法进行监督以及全国人大有权改变或撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，但是目前还缺少针对全国人大的有效的外部监督机制。因此，仅仅依靠全国人大及其常委会进行违宪审查还是远远不够的。所以，建议借鉴法国、德国和意大利等国家的做法，设立专门性的宪法法院对法律规范是否违宪进行审查，进一步对违宪审查权和违宪审查程序进行明晰。
（二）凸显经济法地位，强化经济法非诉机制的实施
经济法非诉机制的实施是指除诸如公益经济诉讼等司法活动外的其他法律机制的实施。在保障公民权益方面首先应尽可能地安排非诉制度，司法应该作为最后防线。宪法和经济法的关系密不可分：一方面，经济法的制定需要宪法的授权。经济法授予了国家干预经济的权力，经济法是再分配法，它的作用不仅在于调整法律秩序，维护和促进个体的经济自由，促进市场经济的发展，更在于对社会利益的一种再分配，实现社会的实质公平，维持社会的长久稳定。在财产权不可侵犯以及政府最低限度干预的理念之下出现了周期性的经济危机，这证明了自由放任的市场经济不能持续稳定地发展，需要法律授予国家干预经济的广泛权力，但是经济法授权的依据还是来源于宪法，所以说实际上国家实施干预经济的职能最终还是需要有宪法的授权。因此，宪法对经济事务的规定关系到国家的运行是否合法。另一方面，经济法的实施使宪法中的抽象条款转化为具体的权利义务，使宪法从静态效力向动态效力转变。从宪法制定以来我国就有频繁的修宪，其中多涉及到经济条款。1982年宪法是修宪权的产物，修宪权不同于制宪权，修宪权是制度化了的制宪权，制宪权是根本的政治决断，不受既有的法秩序的拘束和调整。輶訛輥而修宪权或者说宪法的补强是在既有的法律背景环境之下，需遵循现有的法律秩序。社会的发展不仅仅需要法律的调整，更需要宪法的主导，宪法的实施才能促进宪政的实现。有立法权限的机关根据宪法对公经济条款的具体规定以及其它宪法原则来制定具体的经济法规范，使宪法的原则和精神体现在普通的法律规范中。因此，普通经济法规范的实施情况关系到宪法中的公经济条款能否真正贯彻落实到社会现实中，也与宪法的预期目标能否实现密切相关。1929年至1933年间发生了有史以来最严重的一次资本主义经济危机，罗斯福政府为了应对此次危机，促使议会通过了《国家工业复兴法》、《农业调整法》、《紧急银行法》、《社会保险法》等经济法律法规，化解了这次危机，促进了经济的复苏。这次危机让人们更加深切地体会到经济法对社会经济生活的影响。宪法并不是包罗万象的文件，只能是抽象的规定，余下的事情应该留给立法和司法机关进行解读，这样才能保持宪法的稳定性。经济法是国家调节经济之法，对国家的社会经济关系进行调整。经济法是对宪法中的公经济条款进行具体规定的产物，宪法中的条款只有具体化为法律才具有可操作性，经济法的具体实施让宪法的作用得到真正的发挥。宪法是母法，其他法律的制定都需遵循宪法的规定，也就是说法律的制定过程是一个对宪法进行解读的过程，对宪法的合理化解读可以减少对宪法的修改。经济法的制定使宪法中的公经济条款这种抽象条款转化为具体法律规定，再通过经济法的具体实施把法定的权利义务变为现实中的具体权利义务，从而使宪法的价值和目标得以实现。但是目前我国经济法的实施过程中还存在许多问题，如实施机构不独立，实施机构之间分工不科学，实施程序不完善，实施人员素质不高，实施监督不力等，輷訛輥造成这些问题的一个根本性原因就是“经济法所确认和保障的社会整体利益关系及其实现的特殊方式，尚未完全获得广大社会民众、经济组织，乃至国家机关的实质认同和遵守”輮訛輦。因此，为了强化经济法的实施，首先需要广大社会主体的自觉遵守，同时也需要国家机关积极作为以及宪法和法律规范的保障。总之，经济法的实施需经济法的立法、守法、执法和司法的各个动态环节相互配合和相互作用。
（三）切实建立公益经济诉讼机制
宪法中的公经济条款涉及国家利益和社会公共利益，这些条款大部分体现在经济法规范中，经济法的实施程度关系到宪法中公经济条款的落实程度。民法中的权利主体是具体特定的对象，而国有资产的流失案件、垄断案件、产品缺陷案件涉及的是不特定多数人的公共利益，这些利益的“利益内容”和“利益对象”都具有不确定性，权利主体是不确定的多数人。輯訛輦因此社会公众在权益遭受侵害时不能通过传统的民事诉讼程序寻求到救济。虽然行政机关是公共利益的代表者，对国家经济的干预活动主要由行政机关执行，但是“政府利益偏好倾向不可避免会导致其在调整经济法冲突时将偏离社会公共利益以及经济主体的个体权利保护的主航道”輰訛輦。行政机关不能充当自己的裁判者，行政调整机制也无法维护公共权益。因此，国家的干预行为需要外在的约束机制来明确政府干预行为与市场调节活动的合理边界。这些公共利益受到侵犯时应该通过何种诉讼程序对扩散性利益进行救济？或者说如果宪法对公民的经济权益进行了规定时，公民是否可以以侵犯宪法权利为由提起公益经济诉讼？诉权是权益主体认为自己的合法权益受到侵犯时，享有提起诉讼，要求司法机关提供保护和救济的权利。法律的生命在于授予权利的同时提供合理的救济机制。如果只是赋予公民权益，却缺乏相应的救济机制时，这时的法律如一纸空文，形同虚设。新修订的《民事诉讼法》第55条对公益诉讼进行了规定，为公益诉讼制度的建立提供了法律依据。公益经济诉讼是公益诉讼的一种，它是指“任何组织和公民都可以根据经济法的授权，对违反经济法规范，侵犯国家和社会经济利益的行为，向法院起诉，由法院按照法定程序在诉讼当事人和其它诉讼参与人的参加下，由专业法官主持的，依法追究违法者法律责任的司法活动”輱訛輦。公益经济诉讼机制是传统纠纷解决机制无能为力的产物。传统诉讼一般要求原告是“直接利害关系人”。但是违反法律规定妨害社会经济秩序或侵害国家经济利益的行为往往侵犯的是不特定多数人的利益，因此，在传统诉讼理论下公共利益得不到维护。而公益经济诉讼的原告是多元的，法律规定的任何组织和个人可以针对违反法律规定侵害公益的行为提起诉讼，打破了原告的“直接利害关系人”的标准，更有利于维护公共经济利益。随着市场经济的发展，新型社会纠纷的出现，建立公益经济诉讼机制对公民群体性的合法权益进行保护变得非常必要和紧迫。该机制的设立，为国家和社会共同参与维护公经济条款所调整的公共利益提供了途径。它一方面可以监督执法行为和社会组织以及公民的行为，形成威慑力，使法律得到普遍遵守；另一方面可以对违法行为进行制裁，维护国家和社会公共利益。
作者：颜运秋 罗婷
