摘要:水库移民涉及范围广、情况复杂，一直以来都是水利水电工程建设的难点与重点，其核心是制度问题。因此，水库移民制度的完善与创新成为政府管理部门和水电开发企业亟待解决的问题。针对工程建设征地补偿及移民安置政策法规的滞后和不完善，各地方政府及不同行业的移民政策不统一等，以移民制度历史演变特征为基础，运用制度变迁理论对各时期移民制度安排所处的制度环境以及所依赖的路径进行分析，得出存在移民安置问题的制度性根源与改革方向。对当前移民制度改革实践和政策制定具有参考价值。
关键词:征地补偿;移民安置;制度变迁;水库移民
水库移民(以下简称移民)问题一直是水利水电工程规划论证以及建设过程中重要制约因素。它涉及工程技术、经济、管理、社会、环境等诸多方面，但核心是制度安排问题(制度安排即特定领域内约束人们行为的规则，它支配经济单位之间可能采取合作与竞争的方式)。截至2014年底，随着三峡工程、南水北调工程等大型水利水电工程的完工，我国已建、在建水库移民总数已达2200万人［1］。由于移民方面的法律法规不健全，各地方政府及不同行业的移民政策不统一，有的标准已不适用当前移民工作需要［2］，因此，总结水利水电工程移民规律，对水利水电工程移民立法，规范新时期水利水电工程移民工作，妥善解决移民问题具有重要意义。
1水利水电工程移民制度环境分析
在移民制度安排构成中，无论是征地补偿政策还是移民安置方式的选择都由正式制度、非正式制度以及实施机制组成。正式制度制定、实施和废止的时间都由国家决定，但非正式制度的形成与变迁则需要长期形成。一项移民政策法规实施效果如何，取决于制度实施的客体对违反制度所付出成本的高低，当制度实施机制缺乏有效执行能力与实施机制的情况下，就会影响制度实施的预期效果。
1．1政治环境
我国移民制度安排演变是在一个稳定的社会环境中发展起来的。演变经历了由政府从外部强力推动到统筹规划的启动过程，在维护社会稳定和保障移民利益需求的驱动下，运用政治环境提供的各种契机通过法治机制实现政府与移民对接，才形成了当前的移民制度安排。在制度演变阶段划分标准上，以移民制度安排变化为主要线索，相关制度环境变化为次要线索。移民制度安排创新是由制度变迁主体推动的，但它又离不开制度环境的约束。改革开放前，水利水电工程建设普遍“重工程，轻移民”，1958年国务院修正《国家建设征用土地办法》中规定，征地补偿标准为土地年产值的3～4倍，同时办法中规定的产量在计算上也不明确。据统计，1986年以前的老水库移民有82%以上就近后靠，不但忽视了对安置区资源和环境容量的分析，而且以粮为纲的政策导向使安置区生产结构单一，导致盲目开荒垦荒，既对生态环境造成破坏，移民的生产水平也未因此而提高［3］。改革开放以后，农民在土地上的权益不断得到释放，对土地权益的意识越来越强。因此，在水利水电工程建设征地补偿及移民安置配套政策日趋多样化，后期扶持机制逐渐完善。在总结过去移民工作经验的基础上，1984年水利电力部召开的水利水电工程移民政策研讨会上，第一次提出了实行开发性移民，开发性移民政策侧重提高移民自身的发展能力，强调把移民安置与库区经济发展放在同等重要的位置并要求将二者结合［4］。同时国家开始从法律和制度层面对征用土地和移民安置做出规定。1982年国务院颁布了《国家建设征用土地条例》，条例将征地补偿费用划分为安置补助费、土地补偿费以及地上青苗与附着物补偿费3部分，土地补偿费依据土地年产值的3～6倍进行补偿，安置补助费依据2～3倍补偿。根据具体情况可将土地补偿费和安置补助费的标准适当提高，但二者总和最高不得超过被征收的平均年产值的20倍。1986年全国人大颁布《中华人民共和国土地管理法》并在1988年对土地法进行了修正。20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济不断完善，政府开始倡导建立以人为本可持续发展的服务型政府。在此背景下国家又相继出台和完善了以物权法为代表的法律法规体系。另外，公众参与意识的提高，政府强调政治文明建设等一系列制度环境的改变在一定程度上也推动了移民制度安排的变迁。
1．2经济环境
早期的水库移民除了获得2～3倍土地产值的征地补偿之外，基本上没有其他方面的保障措施。随着我国社会保障体系的逐步建立和完善，各地方政府逐步建立起了针对本地实际情况的失地农民社会保障政策法规，社会保障制度成为了移民生产生活的最基本政策保障。《大中型水利水电工程建设征地补偿与移民安置条例》(［2006］471号)中明确规定，后期扶持政策不仅包括为期20a的600元/(a•人)的后扶资金，还包括对安置区交通、水利、通信、文、教、卫等基础设施的建设，移民科学文化素质和实用技术的培训以及对移民进行生产项目扶持［5］。在未恢复到移民搬迁前生产生活水平条件下，移民扶持政策的保障深度及全面程度不仅关系到安置区移民的情绪稳定，而且对移民的可持续发展具有重要的实现意义。
2水利水电工程移民制度的基本特征
2．1移民制度变迁的强制性
移民制度安排供给主要表现为政府推动的强制性制度变迁，移民制度安排的强制性是一种由国家法律和政府行政指令引入的自上而下的过程。国家作为制度供给的主体，其选择总是影响着水利水电项目征地及移民搬迁的成本和收益，进而影响到移民制度安排变迁的全过程。制度变迁可以看作是项目利益相关者追求潜在利益的制度博弈交替过程，而利益分割则很可能决定着制度变迁方式和变迁速度［5］。我国移民制度之所以是以政府供给型的制度变迁为主，主要是由于土地收益便于政府分配与集中，收益分配方式导致推动制度变迁主体不同［6］。新中国成立以来水利水电工程移民制度安排变迁史，无论是成立初期“响应国家号召”，还是2006年以前的计划经济补偿路径，以及2006年以来开始趋于市场化补偿的方向，政府对征地及移民安置制度安排供给的强制性特征体现在了移民制度的每个发展阶段，而征地及安置的主体———移民的诱致性制度需求则几乎没有任何表现。根据制度经济学理论，降低市场交易主体的交易费用和提高土地资源配置效率是产生移民制度安排的主要动因。在我国当前正处于市场化转型的特殊时期，政府———推动移民制度安排强制性制度变迁主体，从为移民制度的变迁与创新提供一个相对稳定的制度环境这点来看，政府主导性的移民制度是有利的。政府正是在这种制度供给思想的驱动下进行制度变迁，虽然这种制度变迁时间成本与制度摩擦成本较低，效果较为直接，但移民对于制度的需求并不能完全从政府这种安排制度的方式中得到满足，移民只是移民制度供给的被动接受者。这种移民制度供给具有强制性特点，虽然在当时的制度环境中制度绩效可能是最大的，但是从历史变迁的视角分析，却不一定是最优选择。在水利水电工程中不断产生的移民冲突、移民返迁问题也充分证明了这一点。政府通过强制性的制度供给，延缓了水利水电工程领域征地及移民安置补偿标准的市场化改革，进而维系对水利水电项目本身稳定的支持［7］。移民在征地补偿及安置过程中的目标是追求自身利益最大化，伴随着安置方式的多样化和生产就业渠道的不断创新，移民对制度环境有着连续的需求，到一定程度便出现了诱致性制度变迁。
2．2移民制度变迁的渐进性
在制度变迁过程中强制性制度变迁和诱致性制度变迁都分为两种方式:①渐进式变迁;②激进式变迁。制度研究过程更为强调前者的意义。我国移民制度变迁从一开始就选择了渐进式改革方式。从强制性制度供给角度分析，移民制度变迁的逻辑呈现出自上而下的渐进式性。根据帕累托最优原则，在不损害原有制度安排既得利益集团福利的情况下逐步增加制度供给的数量，在新移民制度安排的实施条件成熟并成为旧有移民制度安排的改革支撑后，再制定使变迁成本最小化的移民制度安排。具体表述为:不断完善土地法关于农村集体土地征收的补偿标准及农村集体土地产权及流转制度，逐步扩大项目业主参与移民管理工作的范围，提高水利水电工程征地移民补偿市场化水平，在此基础上再来解决移民安置的后续问题，这种制度变迁发展思路表现为先易后难先保证制度的持续性和稳定性，暂时回避和拖延移民制度创新中棘手敏感深层次问题，如农村集体土地产权主体界定、农民对土地的收益权、使用权及补偿标准等问题。但这些问题的积累必然加大制度改革创新的难度，增加整个水利水电开发领域的制度风险和社会风险。
2．3移民制度变迁的滞后性
滞后性是指移民制度变迁始终落后于经济制度变迁。我国移民制度从原来单一的实物损失补偿，发展到现在前期补偿，后期扶持并且初步形成了国家、省、市配套的政策法规体系，经历了一个比较漫长的过程，而且自始至终，政府始终是移民制度变迁的主导者。最初，水利水电工程沿用国家建设用地征用法的相关内容进行搬迁与赔偿。1986年前后，由于老水库(指1985年以前修建的水库)移民遗留问题较为严重，部分移民搬迁后依然生活困难、生产得不到有效恢复，以新安江、三门峡返迁为代表的移民群体性事件仍时有发生［8］。原水利电力部在1986年出台了《关于抓紧处理水利水电工程移民问题报告的通知》(［1986］56号)，这是政府第一次在国家层面制定全国性的移民政策法规，此后在1991，2006年颁布了国务院75号令与471号令，移民制度经历了从无到有的变迁过程。但这里面有一个隐含的问题就是移民制度历次变革的效果与预期目标存在一定的差距，并且具体的征地补偿标准倍数以及后期扶持措施与移民实际利益存在现实冲突而这实际上也成为移民制度变迁缓慢的主要原因。
3水利水电工程移民制度变迁的路径依赖
3．1移民制度变迁中的路径选择
渐进式的经济体制改革路径决定了移民制度变迁也只能是渐进式的，并且移民制度变迁进程较制度环境改革更为缓慢。其主要表现是:①政府仍然是土地征收的主体;②征地补偿价格在国家标准的约束下远离市场供求的均衡点;③移民安置方式缺乏整体协调性从而表现出地域分割状态。以上这些因素造成了政府主导移民制度供给的缺陷。政府主导移民制度变迁与水利水电工程征地补偿市场化程度相关。水利水电工程征地补偿市场化机制的缺陷与经济学中的市场失灵存在一定区别。水利水电工程建设用地征地补偿市场规模小、范围狭窄、市场机制效果不明显。此时，政府不仅要提供制度安排，还要建立和扩大市场，成为市场形成的组织者和市场运作的直接参与者，修补市场机制的缺陷与不足。
3．2移民制度变迁路径依赖的根本原因
制度变迁的成本包括初始成本和执行成本，只有当制度变迁的边际收益大于边际成本时，制度变迁才有可能发生。从现行的移民制度安排的利益相关者角度分析，水利水电开发投资企业对地方政府具有很强的依赖性，地方政府也将水利水电开发企业视为提高财政收入、增加就业促进当地经济发展的引擎。因此地方政府缺乏变革当前移民制度的动机。就移民而言，在土地征收补偿过程中面对单一的交易主体，缺乏通畅利益申诉渠道，移民只能接受现有的制度安排。移民有改变现有制度安排的动力跳出路径依赖，但没有改变制度路径的手段，这种相互制约的关系，无形中形成了一种相对均衡稳定状态，而且这种制度均衡又在制度变迁中具有自我强化的趋势(详见图1)。
4结论及建议
4．1结论
通过以上分析可知，我国移民制度变迁大体是在从计划经济到市场经济演变中进行的。其特征可以概括为3点:①由单纯的强制性制度供给逐步向与诱致性制度需求交互演进过渡;②典型的自上而下的渐进式;③具有历史的路径依赖性，由经济制度变迁驱动。虽然一些制度安排有所改变，但作为制度框架的计划经济体制对移民制度创新形成了一定的路径依赖效应，即通过政府行政手段影响移民制度安排变迁。
4．2建议
政府的缺位使我国当前移民征地制度严重不完善，而越位又导致移民权益进一步受损。这些因素也是移民冲突的主要根源。逐步建立使国家、地方、移民、业主、各相关职能部门联动的综合水利水电工程移民制度体系是我国改进完善移民制度的发展方向。因此需要从以下方面对移民制度体系进行构建。(1)要解决同地不同价问题。由于现行条例没有规定统一的补偿补助标准，实践中出现了一个工程一个补偿标准，引发移民攀比心理，影响了移民搬迁安置的顺利进行和社会稳定［9］。要逐步实现水利水电工程征迁安置补偿向市场化方向转变，维护被征地农民的合法权益，合理协调行业间、水利水电工程内部区域间的征地安置政策，最大限度体现土地价值以实现土地资源的合理配置，建议将实行同地同价政策纳入政策法规的修改范畴。(2)移民物质资产损失应包括一些非物质资产的损失，如经济损失、政治损失、社会损失、环境损失、心里损失等。这些因素难以定性和定量，却非常重要而又往往被忽视，它们会对移民的生活产生重要影响。因此，建议在政策的制定过程中增加对移民承包的未淹没林地与耕地补偿标准的制定。针对民族地区水利水电工程移民的特点，应该借鉴地方政府已经出台的民族地区移民安置政策法规基础上，进行深入细致调研，补充完善现有的政策，促进西部地区水利水电资源可持续开发［10］。(3)对于今后的水利水电工程移民安置模式的选择，应当从项目所在地的社会经济实际情况出发，考虑移民长远生计以及子孙后代的发展问题，即水利水电工程效益的利益分成问题。这就要求政府要对移民补偿和安置政策法规的制定上选择效益共享的长效补偿机制，只要这样才能减少政府、业主与移民的冲突，实现制度的稳定均衡。
作者：杜勇 单位：北京市水利规划设计研究院
