一、制定可持续发展基本法是经济社会生态协调发展的必然选择
1994年我国政府针对可持续发展问题制定了《中国21世纪议程》，作为指导我国国民经济和社会发展的纲领性文件，开启了我国的可持续发展的进程。《中国21世纪议程》明确指出：要运用法律手段，提高实施可持续发展的法制化水平，继续加强可持续发展方面的立法工作，研究、制定一些新的法律、法规，加快修改完善现有法律法规，形成基本完善的可持续发展法律制度。自此，我国依照可持续发展的理念和基本原则开始了建立可持续发展法律体系的努力，在环境保护、经济领域和社会领域分别制定了一系列法律法规，其中在环境保护领域制定了《大气污染防治法》等20余部法律，在经济领域制定了《反垄断法》等数十部法律，在社会领域制定了《人口和计划生育法》等法律。但是这些在一定程度上蕴含着可持续发展理念的法律的制定和实施并没有达到预期的法律效果和社会效果，无论在环境保护领域还是在经济领域以及社会领域都出现了较为严重的损害可持续发展的现象。在环境保护领域，人民群众赖以生存发展的自然环境遭到人为的严重破坏，如近期发生的上万头病死猪抛入黄浦江严重危害用水安全事件、河北沧县红色井水事件。特别是国家有关部门调查称：我国水资源总量的三分之一是地下水，目前90%地下水受到不同程度污染，其中60%污染严重。对118个城市连续监测显示：64%地下水源严重污染，33%轻度污染，基本清洁的地下水只有3%。人民生活用水安全已经成为亟待解决的严重问题。而就大气环境而言，以北京为例，2013年1月份，北京南郊观象台记录的雾霾日数为26天，仅有5天不是雾霾天，为1954年以来同期最多。在经济领域，由重复建设、城市盲目扩张、政府形象工程等引发的资源浪费现象也较为突出。1998年中国有78个城市表示要建国际化大都市，2003年上升为182个，目前已超过200个。对大都市的痴迷如果仅仅是一种对高速发展的渴望也罢，问题是这种不切实际一厢情愿的渴望已经或正在演变成狂热的实施。如不必要的机场建设问题，目前全国正在运营的180多座机场，70%以上亏损。永无休止的标志性建筑如雨后春笋拔地而起。城市竟争、过度投资、不惜代价强力增速，结构失衡、产能过剩，在经济发展中对资源的过度开采利用也损害了经济的健康稳定发展。长此以往将难以为继，在我们不能承受而必须重新审视并作出判断时，我们会发现要付出的代价将远远大于现在的暂时利益。目前我国在治理环境方面的投入已远远高于世界平均水平。在社会领域，立法本身较为薄弱，在一定程度上滞后于经济发展和人民群众的需求，统一的社会保障法律体系并没有完全形成，教育、养老、医疗等基本公共服务也未能实现均等化。如央视日前报道：湖南娄底1996年9所小学可容纳8万名学生，2012年已接收15万名，10多年没有新建学校，原因是教育投资见效慢。令人欣慰的是该市政府已决定3年投入9个亿予以改善。老少边贫地区的医疗状况也还没有赶上时代的脚步，尚未满足当地群众基本的医疗需求。这些严重阻碍可持续发展的现象之所以出现，一方面与有关法律法规的实施不力有关，存在有法不依、执法不严问题；另一方面更与有关法律法规制定的不科学、相互之间存在不协调甚至冲突有关，致使钻法律空子的现象时有发生、有些人不作为甚至乱作为。这种法律运行中的不和谐，使有关环境保护、经济发展等诸多法律部门的各个单项法难以充分发挥作用，更难以实现对国家可持续发展秩序的全面保护。尤其是在有些领域，政府进行社会管理的政策方面存在因人而变的情况，如2013年2月份山西大同市市民自发挽留市长耿彦波事件，市民的挽留表达了对市长发展观的认同，也说明对市长离任后其原有政策能否得到执行、城市建设项目等是否能够顺利进行的担心。全国人大常委会委员长张德江在今年人代会闭幕式上“必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”的讲话引起与会代表的强烈共鸣，反映出人民群众对科学发展的热切呼唤和期待。
二、制定可持续发展基本法的条件已经成熟
制定可持续发展基本法是解决与可持续发展背道而驰问题的根本之道，而制定这一法律，将有关可持续发展的原则、规制和理念贯穿于经济、社会、环境立法的始终不仅是必要的，也是可行的。有关可持续发展的理论研究以及立法探索和实践经验为制定科学的可持续发展基本法提供了充实、有力的理论依据和实践支撑。2003年胡锦涛同志提出科学发展观理论，指出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，这一理论在党的十七大写入党章，是我们进行社会主义现代化建设的重要指导思想。根据科学发展观，发展是一种全面、协调、可持续的发展，坚持科学发展观，就必须坚持可持续发展的理念，科学发展观的有关理论为可持续发展基本法的制定提供了坚实的理论支撑。而1994年我国政府制定的《中国21世纪议程》，明确了21世纪我国实施可持续发展战略的目标、基本原则、重点领域及保障措施，总结了以往我们实施可持续发展的成就和经验，为可持续发展基本法的制定提供了政策、制度依据。《中国21世纪议程》制定后，我国在经济发展、社会发展、资源优化配置、合理利用与保护、生态保护和建设、环境保护和污染防治等领域，尤其是立法领域都进行了有益的探索，积累了大量有关可持续发展的经验，为可持续发展基本法的制定提供了实践基础。同时，至2010年底，中国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，这为我们制定可持续发展基本法提供了法律基础和总体法律支撑。近年来，在总结实践经验的基础上，我国有关经济、社会、环境保护等领域的法律法规不断进步完善，修正了其中与实际相悖、不符合可持续发展理念的规定，为可持续发展基本法的制定提供了具体法律支撑。同时全国各地对于如何实现经济、社会、环境保护同步发展，实现三者协调可持续发展方面进行了大量有益的探索，积累总结了大量有关可持续发展的实践经验，多年前，国家有关部门曾在江苏省常州市和无锡市华庄镇设立了可持续发展实验区，这些有益的探索所取得的经验需要我们上升为法律进行推广施行，更为可持续发展基本法的制定提供了坚实基础。
三、可持续发展基本法的展望和设想
可持续发展事关人类生存空间的消长，事关地球村的未来。改革发展的实践越来越表明，保障社会、经济、生态协调发展的最为重要的手段是完善有关可持续发展的立法。这包括两个方面：一方面将可持续发展的指导思想和基本原则贯彻到具体法律的制定中，如在可持续发展理念指导下我们已制定了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《噪声污染防治条例》、《自然保护区条例》等，这些法律法规在一定程度上都发挥了积极的作用，今后也应在可持续发展理念的指导下针对具体领域设计制定和改进修正相应的单项法。另一方面是将有关可持续发展的基本原则、规则和制度设定上升为法律，制定可持续发展基本法。可持续发展基本法旨在综合统领各单项法，引领现在主要是从单向资源利用、保护和管理的角度进行规范向从生态系统的角度进行规范转变。突出程序严肃刚性，确保实体规则的施行，最大限度克服制约科学发展的体制机制障碍。就可持续发展基本法的主要内容而言，作为基本法其应该包括有关可持续发展的基本原则、规则和一系列制度设定，而就法律属性而言，可持续发展基本法主要涉及到环境法、经济法和社会法三大法律部门。在基本原则的设定上，与环境法、经济法、社会法相对应，这一法律至少包含生态原则、节约原则和公平原则。在主要内容上应总结我国近些年在可持续发展实践中所获取的经验和具体做法，将其抽象化、制度化上升为法律，并且应注意借鉴我国参加的有关国际公约的规定，如《气候变化框架公约》等，将这些公约中适合我国的经验和做法进行概括总结上升为可持续发展基本法的具体规则，这一方面可以增强可持续发展法的科学性，另一方面也履行了因参加国际公约所负有的国际义务。同时，在可持续发展基本法规则的设定中应突出强调规则的刚性和可执行性，凸显整合统领单项法的作用，立足于解决单项法规制局限和执行乏力的程序性问题。严格规定违反规则的法律责任，提高违法成本，规则的刚性使规则的执行力加强，违法成本的提高确保有关义务主体恪守义务，进而保障可持续发展基本法的贯彻实施；在可持续发展基本法的效力等级上，其作为基本法，其他有关可持续发展的环境法、经济法、社会法必须以此作为立法依据，不得与可持续发展基本法的原则和规定相违背，应将可持续发展基本法的原则贯穿于有关具体法律制定和执行的全部过程。同时，在有关单项法律之间发生冲突时，可持续发展基本法应具有较高效力，协调这种相互冲突的状态。综上，我国应尽早考虑制定可持续发展基本法，将可持续发展的理念贯穿于社会、经济、生态等领域，使其相互协调一致，确保实现社会效益、经济效益、生态效益的统一，实现好发展好维护好全体国民及子孙后代的根本利益，早日实现全中国人民的中国梦。当然，有关可持续发展基本法的制定属于一个高度复杂的问题，也是一项系统工程，需要给予更多、更充分的调查研究，更详实的资料和论证。在此，仅是提出建议，以期能够引起有关职能部门的重视和理论界更深入的探讨研究。
作者：王桅 王传民 孔祥参 单位：阳市人大常委会 中共沈阳市委党校
