一、江西省地方教育立法的缺失及其影响
(一)江西省地方教育法规体系建设现状
1.地方教育立法工作逐步受到重视。在依法治国的大背景下，教育管理者的法律意识不断提高，法制观念不断加强，充分认识到加快我省教育立法是实现我省教育跨越式发展的保障。江西省政府在《贯彻＜中共中央关于教育体制改革的决定＞的意见》中明确指出:“要从改革教育体制存在的弊端入手，尽快改变我省教育事业与经济发展不相适应的落后状况，逐步建立一个保障我省教育持续发展的教育法规体系”。［5］《江西省中长期教育改革与发展纲要》中也明确指出要加强重点领域教育立法，完善地方教育法规体系，全面推行教育依法行政，探索教育行政执法体制改革完善教育行政执法责任制，健全符合法治原则的教育救济制度，依法维护学校、学生、教师、校长和举办者的权益。［6］2.地方教育立法的步伐不断加快，成绩显著。自20世纪80年代以来，制定了多部地方教育立法。先后制定和实施了《江西省实施＜中华人民共和国义务教育法＞办法》、《江西省实施＜中华人民共和国教师法＞办法》等政府规章和《江西省民办教育促进条例》等地方性教育法规，形成了基本完善的地方教育法规体系，使我省的教育工作的开展能够有法可依。截止到2012年共制定了13部地方教育法规和政府规章，具体情况参见下表。(资料统计来源于北大法律信息网法规中心，2012年11月29日访问。注此表所列法条只限于法规规章层面，即省人大及其常委会制定的教育条例及省政府制定的有关教育的政府规章，不包括省教育厅制定的规范性文件。
(二)与兄弟省份地方教育立法之比较
根据江西省、广东省、北京市、上海市、江苏省和浙江省六省(直辖市)地方教育立法制表如下。从上表可以看出我省教育立法的数量和其他省市相比偏少，和其他发达省份存在明显的差距。地方教育法规体系相对滞后，有待进一步完善。
(三)江西省地方教育法规体系建设之不足
1.配套性地方教育法规尚不完善。一般来说，基础性教育法律适用范围更广，规定更加原则、抽象。因此需要地方立法加以细化，才能将纸面上的规定落实到具体实践中。目前江西省的配套性教育法规建设步伐不断加快，陆续颁布了很多配套性法规但仍有很多需要改进之处。由上表可看出我省配套性地方教育法规不完善主要表现在三个方面:一是配套性地方教育法规的缺失。一些重要性的教育法律都缺乏配套性的规定，如《中华人民共和国学位条例》、《高等教育管理职责暂行规定》等。二是配套性教育法规的出台相对滞后。地方教育立法未及时根据上位法的变动而修订。很多地方性教育法规是在中央教育法律出台多年之后才开始着手制定。三是、配套性法规的内容都为抄袭中央教育立法，缺乏根据本省省情的特色规定。2.单行地方性教育法规数量少，覆盖面有限。由于不同地区经济社会发展的不平衡，国家在条件成熟前不可能做出统一规定，此时需要由地方通过立法进行探索。地方可以先通过制定地方性教育法规以保证本地区教育的发展。而从目前所统计之情况看，我省相比较于其他省份单行地方性教育法规数量偏少。3.立法质量有待提高。现有地方教育立法大多是重复中央教育立法的内容，缺乏可操作性。形式欠缺合理性，语言表述、名称不规范。习惯使用一些非规范性的语言。有的立法不符合社会实际，超越社会承受能力，未正确反映教育发展的基本规律。地方性法规之间，甚至地方性法规内部存在冲突。4.立法程序有待进一步完善。立法过程缺乏民主性，没有听证程序，没有法学界与教育界专业人士的参与，采取闭门立法的方式。一般立法过程需要经历草案、公开征求意见、审议讨论、通过、公布等几个步骤。我省地方教育立法基本属闭门立法，在笔者掌握的资料中未曾见到有公开征求意见的情形。而且法规通过之后未曾见到有在网上公布，笔者查阅了江西省政府网站与江西省教育厅网站，能够看到的法规仅有江西省实施《中华人民共和国教师法》办法、江西省实施《中华人民共和国义务教育法》办法、江西省民办教育促进条例、江西省实施《中华人民共和国国家通用语言文字法》办法、江西省行政执法监督条例，共2个地方性教育法规，3个政府规章。
(四)江西省教育立法之不足对教育发展的影响
1.导致义务教育长期落后于其他省份。其他省份很早就实行了9年制免费义务教育，而我省基本属于最后实现之省份。而且很多省份都并不限于九年义务教育，如陕西12年免费义务教育，内蒙古15年免费义务教育，江西明显落后。落后的原因很多，除了经济原因之外，重要的原因是义务教育立法滞后，义务教育缺乏法制保障。省内地区间发展不均衡，偏远农村经费不足，教师待遇偏低，导致落后地区失学现象严重。2.影响高等教育之发展。我省高等教育明显落后于其他省份，211高校只有一所，985高校没有，而同处中部的其他省份如湖南、湖北、安徽的高校明显要比江西高一个层次。高校总体数量也比周边的浙江、湖南、江苏、安徽、广东等省份少。办学规模上，不仅学生总量少于临近省份，而且增长速度也低于临近省份。江西省在九五期间的年均增长速度为11.97%，低于临近的江苏、浙江、湖南、福建、广东1－6个百分点，低于全国平均水平2个百分点［7］。3.不利于教育体制之创新。受制于中央教育立法的局限，当前我国的教育管理体制，存在条块分割、权力不清、教育经费不足等问题。而解决这些问题的突破口，应该是地方教育立法先行试验。而江西省的体制过于保守，教育立法缺乏创新，遏制了人们的创新能力，给教育事业的发展造成制肘。
二、江西省教育法规体系建设的思路与对策
(一)总体思路与目标
总体思路是对江西省现有地方性教育法规、规章和规范性文件进行清理，根据我省教育发展的特点，以权力本位之精神、科学发展观为精神指导，创建一套适合我省省情，符合立方教育发展规律，与中央教育立法相衔接的内容科学、结构合理的教育法规体系。总体目标是通过法规体系建设使我省的教育法规体系化、民主化、科学化。探索出一条适合我省教育发展的独特之路，从而实现我省教育的跨越式发展。
(二)基本原则
1.合法性原则。合法性原则也称不抵触原则，是指地方立法的内容不得与上位法的内容、基本原则和精神相抵触。立法法第8条规定了国家专属立法权，对于涉及国家主权的事项;各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;犯罪和刑罚;对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;对非国有财产的征收;民事基本制度;基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;诉讼和仲裁制度;必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。从解释学角度看对于这立法法第8条规定的事项，地方性法规不能有突破性的规定，但是可以制定实施性的法律细则。即地方对于第8条内容只能进行执行性立法，不能进行补充性立法。2.民主参与原则。地方立法过程中应充分体现本地区人民的意志和要求，应当广泛征求民众意见。开展多种形式的讨论会、听证会。这样的法律才会被广大民众所接受，实施过程中的阻力也会变小。如果民众不能参与，不能表达自己的意见，就会在民众心中产生强烈的不公正感。“如果不特定的多数人利益将受到立法结果的影响，我们能够指望他们认同和接受这种结果的唯一方法，就是鼓励和允许他们充分而有效地参与立法过程。”［8］(P269)3.渐进式立法原则。渐进式立法是我国法制建设中的宝贵经验，渐进式改革是中国人的伟大创造。立法过于激进会产生与社会经济发展的不适应，容易滋生问题。通过渐进式的立法原则，坚持立改废相结合能够正确处理好新法与旧法的毛肚与冲突使得新法更具适应性与可接受性。4.坚持地方特色原则。要充分突出地方特色，根据我省的具体情况和实际需要，因时因地制宜地制定出能够解决本省教育问题的地方性教育法规。
(三)几点建议
1.加快教育立法进程步伐，建立完善的地方性教育法规体系。重点进行配套性法规的立法，对于已有中央教育立法而我省没有指定配套性法规的，优先纳入立法规划。对现有规范性文件进行清理，符合我省教育发展规律，不违背上位法的规范性文件，通过人大重新审议升格为地方性法规，对于违背上位法的规范性文件予以废除。改变我省教育法规多为政府规章和规范性文件的现状，逐步建立起适应我省教育发展的较为完善的地方性教育法规体系。2.完善地方教育立法程序。首先必须遵守立法程序，一般来说地方教育立法是一个动态的过程，包含立法规划的编制，法律议案的提出，起草，草案的讨论审议、通过到最后公布等几个阶段。每个阶段是否遵守了相应的程序，程序的缺乏将导致立法质量的低下。3.建立立法质量跟踪问效制度。法规生效一段时间后，立法部门应当对法规的执行情况、法规存在的问题进行调查，了解法规是否与社会经济发展相适应，及时开展立法质量评估活动。人大应当建立立法质量跟踪问效制度，对现行教育法规进行评估。重点对以下问题进行评估:一是教育法规设定的权责是否对等，是否产生歧义;二是教育法规设定的程序完备与否;三是教育法规设公民的权利与义务是否对等;四是对本省教育发展是否有促进作用，作用多大;五是教育法规是与中央立法或本地区实际相抵触［9］。评估过程中应坚持以下标准;一是科学性标准。地方教育立法应当符合本行政区域教育发展的实际，符合社会经济发展的规律、符合教育发展的基本规律。二是实践性标准，霍姆斯曾说过法律的生命在于经验而非逻辑。要发挥地方教育立法的效力，就必须使地方教育立法具有实用性、可操作性，能够解决具体的教育问题。三是程序性标准。党的十七大报告提出:“要推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律保障”。民众对程序公正的追求越来越重视，程序是否合完整不仅是检验地方教育立法是否合法的标准，很大程度上也能反映出地方教育立法质量的高低。4.适度先行性的地方教育立法，突出地方特色。立法法规定地方立法不得与上位法相抵触，不得进行“越权立法”但这并不表明地方性的教育立法就一定要和中央教育立法相一致，地方性的教育立法只要不违背上位法的内容及其原则与精神，可以做出具有地方特色的规定。对于纯属地方事务的事项，国家不可能进行专门立法，只能由地方自主进行立法。如学校周边环境的管理，学校的选址等只有由地方性教育法规进行规定。地方性教育法规的地方特色主要体现在有针对性，它不是中央教育法律法规的简单重复，而是要解决本区域内的具体教育问题而制定的。这样就会出现当中央教育立法没有规定，但根据本地区实际需要又必须规定时，或者是为了解决本地区的突出教育问题而中央立法又不能或不适宜做出规定时，地方教育立法可以先行进行规范。如教育部《学生伤害事故处理办法》，其虽然效力及于全国，但它毕竟是部委规章，而且是对一些常见性的学生伤害事故的处理办法。但是每个地区的情形肯定是不一样的。那么地方人大可以对本区域内的特殊性的安全问题先行进行立法，以妥善处理好学校安全问题，维护学生合法权益。
作者：罗许生 单位：宜春学院政法学院
